Гражданский кодекс часть 1

с участием: представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, действующего на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ года и имеющего высшее юридическое образование,

представителя административного ответчика – Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» Черно К.И., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ года №№ и имеющей высшее юридическое образование,

представителя заинтересованного лица – мэра муниципального образования «Холмский городской округ» ФИО3 – ФИО4, действующего на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ года №№-д и имеющего высшее юридическое образование,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими части 1 статьи 8 и приложения №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ»,

установил:

5 марта 2021 года ФИО1 обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими подпунктов 5 и 19 пункта 4 решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ».

В обоснование заявленного требования указано, что административный истец ФИО1 на основании решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» (далее – Собрание Холмского городского округа) от 28 сентября 2018 года №1/6-2 избрана председателем Собрания Холмского городского округа. 25 февраля 2021 года Собранием Холмского городского округа принято решение №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», опубликованное в газете «Холмская панорама» 27 февраля 2021 года. Указанным решением внесены изменения в Регламент Собрания Холмского городского округа, утверждённый решением Собранием Холмского городского округа от 2 октября 2013 года №2/5-9, а именно, часть 1 статьи 8 Регламента изложена в следующей редакции: «Группа депутатов Собрания, насчитывающая не менее одной трети от числа депутатов, избранных в Собрание, имеет право внести в Собрание мотивированное предложение об освобождении от должности председателя Собрания или его заместителя. Для принятия решения по вопросу об освобождении от должности председателя Собрания, заместителя председателя Собрания в мотивированном предложении указываются количественные и (или) качественные критерии, достаточность которых оценивается депутатами Собрания при принятии решения по данному вопросу. Рассмотрение мотивированного предложения на заседании постоянной комиссии по Регламенту, депутатской этике и местному самоуправлению Собрания, а также заключение аппарата Собрания не требуется»; Регламент дополнен приложением №7, устанавливающим форму решения об освобождении от должности председателя Собрания.

Административный истец, ссылаясь на положение пункта 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полагает, что данным изменением установлены дополнительные основания для освобождения председателя Собрания от должности, которые могут содержаться только в Уставе муниципального образования.

Также считает, что согласно действующему Уставу муниципального образования во взаимосвязи с положениями статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», инициатором досрочного прекращения полномочий председателя Собрания может являться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации – Губернатор Сахалинской области, который может при выявлении нарушений законодательства, указанного в части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обратиться с заявлением в Собрание либо в суд, тогда как внесённые изменения в Регламент Собрания позволяют группе депутатов инициировать досрочное прекращение полномочий председателя Собрания.

Кроме этого, указывает, что новая редакция части 1 статьи 8 Регламента не соответствует требованиям формальной определённости, поскольку не раскрывает понятий «количественных и качественных» критериев, достаточных для освобождения председателя Собрания от должности, что, по мнению административного истца, порождает неоднозначное толкование указанной нормы и произвольное её применение.

С учётом заявления об изменении предмета иска, административный истец на день рассмотрения дела просит суд признать недействующими часть 1 статьи 8 и приложение №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» со дня его принятия (том 2 л.д. 30-31).

Представителем административного ответчика– Собрания Холмского городского округа Черно К.И., действующей по доверенности, представлен отзыв на административное исковое заявление, в котором выражено несогласие с заявленным исковым требованием по тем основаниям, что установление в Регламенте Собрания порядка освобождения от должности председателя не противоречит пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку частью 7 статьи 29 Устава муниципального образования предусмотрено решение данных вопросов в порядке, определённом Регламентом (том 2 л.д. 1-9).

В судебное заседание административный истец ФИО1, заинтересованное лицо – мэр муниципального образования «Холмский городской округ» ФИО3 не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Административный истец ходатайствовал о рассмотрении дела в своё отсутствие. Заинтересованное лицо о рассмотрении дела в своё отсутствие либо об отложении судебного разбирательства не ходатайствовало.

Суд, руководствуясь положением части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участников процесса, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, поскольку явка указанных лиц не признавалась судом обязательной.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 исковое требование, с учётом изменения предмета иска, поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Ссылается на допущенные нарушения процедуры принятия Регламента Собрания, указав, что ни решение Собрания об утверждении Регламент Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года, ни Регламент опубликованы не были; решение Собрания от 2 октября 2013 года подписано неуполномоченным лицом и введено в действие со дня принятия.

В судебном заседании представитель административного ответчика –Собрания Холмского городского округа Черно К.И. полагала заявленное требование не подлежащим удовлетворению по доводам, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление. По мнению представителя, качественные и количественные критерии, которые необходимо указать в мотивированном предложении об освобождении председателя Собрания или его заместителя, устанавливаются группой депутатов по своему усмотрению. Не отрицая факт того, что решение Собрания от 2 октября 2013 года и Регламента Собрания не были опубликованы, пояснила, что 31 октября 2013 года решением Собрания, подписанным исполняющим обязанности мэра муниципального образования, в Регламент были внесены изменения, после чего, полный текст Регламента, с учётом внесённых изменений, был опубликован в газете «Холмская панорама», а также размещён на официальном сайте Собрания Холмского городского округа в сети Интернет.

Представитель заинтересованного лица – мэра муниципального образования Холмский городской округ ФИО3 – ФИО4 позицию представителя административного ответчика поддержал, пояснив, что оснований для удовлетворения заявленного административным истцом требования не имеется.

Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Сахалинской области Ждановой В.В., полагавшей необходимым удовлетворить административное исковое требование частично, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –Федеральный закон №131-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно статье 29 Устава муниципального образования «Холмский городской округ», утверждённого Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 6 марта 2013 года №52/4-878 (в редакции от 8 августа 2013 года, действовавшей на день принятия решения Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года), Собрание Холмского городского округа является представительным органом Холмского городского округа, обладающим правом представлять интересы населения Холмского городского округа (пункт 1); депутаты Собрания Холмского городского округа избираются населением Холмского городского округа на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (пункт 3); Собрание Холмского городского округа состоит из 20 депутатов (пункт 4).

Как следует из материалов дела, на основании решения Холмской территориальной избирательной комиссии Сахалинской области от 12 сентября 2013 года №80/429 выборы депутатов Собрания Холмского городского округа пятого созыва признаны состоявшимися и действительными; в Собрание избрано 20 депутатов, поименованные в приложении №1 к решению (том 2 л.д. 177-178).

В силу пункта 7 статьи 29 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года), Собрание Холмского городского округа принимает Регламент, регулирующий вопросы его организации и деятельности, а также порядок принятия решений.

2 октября 2013 года Собранием Холмского городского округа принято решение №2/5-9, которым утверждён Регламент Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» (том 1 л.д. 147).

Проверяя соблюдение процедуры принятия Регламента Собрания Холмского городского округа, суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 1.1 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Согласно статье 38 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года) заседания Собрания Холмского городского округа являются основной формой работы Собрания Холмского городского округа как представительного органа местного самоуправления (пункт 1); заседание Собрания Холмского городского округа не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Собрания Холмского городского округа, а также формы его работы устанавливаются Регламентом (пункт 5).

В силу положений статьи 32 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года) в систему муниципальных правовых актов, среди прочих, входят нормативные и правовые акты Собрания Холмского городского округа.

Статьёй 33 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года) предусмотрено, что Собрание Холмского городского округа по вопросам своего ведения принимает решения - правовые акты нормативного и ненормативного характера. Решения принимаются на заседании Собрания Холмского городского округа открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием (пункт 1); порядок принятия решений Собранием Холмского городского округа устанавливается Регламентом Собрания Холмского городского округа (пункт 2).

Согласно статье 17 Регламента Собрания Холмского городского округа, утверждённого Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 1 декабря 2011 года №36/4-654, действовавшего на день принятия Собранием Холмского городского округа решения от 2 октября 2013 года, решения Совета Собрания принимаются простым большинством голосов от присутствующих на его заседании. В случае равенства голосов, поданных «за» и «против», решение Совета Собрания считается не принятым и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Согласно протоколу №2 заседания 2-й сессии Собрания Холмского городского округа пятого созыва от 2 октября 2013 года на сессии присутствовало 15 депутатов из избранных 20; по вопросу утверждения Регламента Собрания проголосовало «за» - 14 голосов, «воздержался» - 1 голос, то есть решение принято большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания (том 2 л.д. 63-70).

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Статьёй 33 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года) установлено, что принятые нормативные правовые акты Собрания Холмского городского округа направляются для подписания и обнародования мэру Холмского городского округа в течение 10 дней (пункт 3); нормативные правовые акты Собрания Холмского городского округа подписываются мэром Холмского городского округа в течение 10 дней со дня поступления в администрацию Холмского городского округа. Нормативные правовые акты Собрания Холмского городского округа подлежат обнародованию (опубликованию) (пункт 4); правовые акты Собрания Холмского городского округа, не носящие нормативного характера, подписываются председателем Собрания Холмского городского округа и вступают в силу со дня их принятия, если иное не установлено самим актом (пункт 6).

Как следует из содержания решения Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года №2/5-9 «Об утверждении Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», оно подписано председателем Собрания, имеет указание на вступление в силу с момента его принятия (том 1 л.д. 147).

В ходе судебного разбирательства установлено и не отрицалось представителем административного ответчика, что ни решение Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года №2/5-9, ни Регламент Собрания Холмского городского округа опубликованы не были.

Согласно разъяснению, изложенному в пункте 2 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Из содержания Регламента Собрания Холмского городского округа, утверждённого решением Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года, усматривается, что им определены вопросы не только организации деятельности самого Собрания как представительного органа муниципального образования, но и права и обязанности председателя, его заместителя и депутатов Собрания.

Данные обстоятельства позволяют суду признать Регламент Собрания Холмского городского округа нормативным правовым актом, поскольку он содержит правила поведения, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений.

Судом установлено, что Собранием Холмского городского округа допущены нарушения процедуры принятия Регламента, выразившиеся в подписании решения об его утверждении неуполномоченным лицом, не опубликовании Регламента в установленном порядке, вступление его в силу со дня принятия.

В ходе судебного разбирательства установлено, что 31 октября 2013 года принято решение Собрания Холмского городского округа №3/5-29 «О внесении изменений в Регламент Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», утверждённый решением Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года №2/5-9», подписанное исполняющим обязанности мэра Холмского городского округа (том 3 л.д. 61-63).

Таким образом, исполняющий обязанности мэра муниципального образования Холмского городского округа, как лицо, уполномоченное на подписание нормативных правовых актов, принятых представительным органом, подписав решения Собрания Холмского городского округа от 31 октября 2013 года №3/5-29, согласился с принятым депутатами Собрания решением от 2 октября 2013 года об утверждении Регламента Собрания Холмский городской округ.

Согласно пункту 13 статьи 32 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции от 8 августа 2013 года), официальным опубликованием (обнародованием) нормативного правового акта, принятого органами местного самоуправления Холмского городского округа, считается первая публикация его полного текста в газете «Холмская панорама», на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети «Интернет».

Как следует из материалов дела, текст Регламента Собрания, утверждённого решением Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года №2/5-9, с внесёнными в него решением Собрания от 31 октября 2013 года №3/5-29 изменениями, был размещён на официальном сайте представительного органа, а также опубликован в газете «Холмская панорама» 9 ноября 2013 года №134-135(10547) (том 3 л.д. 68, 69-71).

Таким образом, опубликование 9 ноября 2013 года текста Регламента Собрания Холмского городского округа свидетельствует о том, что возможность ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, была обеспечена.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, вопреки доводу представителя административного истца, суд приходит к выводу, что допущенные указанные выше нарушения процедуры принятия Собранием Холмского городского округа Регламента не могут являться основанием для признания его недействующим, поскольку впоследствии они были устранены.

Из материалов дела следует, что решением Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в Регламент Собрания Холмского городского округа внесены, в том числе, следующие изменения: часть 1 стати 8 изложена в новой редакции: «Группа депутатов Собрания, насчитывающая не менее одной трети от числа депутатов, избранных в Собрание, имеет право внести в Собрание мотивированное предложение об освобождении от должности председателя Собрания или его заместителя. Для принятия решения по вопросу об освобождении от должности председателя Собрания, заместителя председателя Собрания в мотивированном предложении указываются количественные и (или) качественные критерии, достаточность которых оценивается депутатами Собрания при принятии решения по данному вопросу. Рассмотрение мотивированного предложения на заседании постоянной комиссии по Регламенту, депутатской этике и местному самоуправлению Собрания, а также заключение аппарата Собрания не требуется»; Регламент дополнен приложением №7, устанавливающим форму решения об освобождении от должности председателя Собрания (том 1 л.д. 188-195).

Согласно представленным административным ответчиком документам, депутат Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» Е. А.В. разработал и инициировал внесение указанных изменений, что подтверждается инициативой от 8 февраля 2021 года и его пояснительной запиской; на проект решения юрисконсультом аппарата Собрания Холмского городского округа Черно К.И. 11 февраля 2021 года дано заключение, проект решения согласован юрисконсультом аппарата Собрания Холмского городского округа Черно К.И., что подтверждается справкой (том 1 л.д. 186-187, 207-оборот).

Приведённое согласуется с требованиями статьи 15 Регламента Собрания Холмского городского округа.

Из материалов дела следует, что на основании решения Холмской территориальной избирательной комиссии Сахалинской области от 10 сентября 2018 года №95/511 выборы депутатов Собрания Холмского городского округа шестого созыва признаны состоявшимися и действительными; в Собрание избрано 20 депутатов, поименованные в приложении №1 к решению (том 2 л.д. 174-176).

ФИО1, административный истец, избрана председателем Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» шестого созыва, что подтверждается решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 28 сентября 2018 года №1/6-2 (том 1 л.д. 184).

Решением Собрания Холмского городского округа от 30 июля 2020 года №30/6-250 ФИО1 освобождена от должности председателя Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» шестого созыва; исполнение обязанностей председателя Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» возложены на заместителя председателя ФИО5 до дня вступления в должность вновь избранного председателя (том 2 л.д. 35).

Согласно протоколу заседания 38 сессии Собрания Холмского городского округа шестого созыва от 25 февраля 2021 года на сессии присутствовало 17 депутатов из избранных 20; по вопросу о внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» (решение №38/6-323) проголосовало «за» - 14 голосов, «воздержался» - 3 голоса, то есть решение принято большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания (том 2 л.д. 71-86).

Таким образом, судом установлено, что решение Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года №38/6-323 принято уполномоченным органом в установленной законом процедуре, подписано мэром муниципального образования «Холмский городской округ» ФИО3

В соответствии с пунктом 13 статьи 32 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в редакции, действовавшей на день принятия Собранием Холмского городского округа решения от 25 февраля 2021 года), официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в газете «Холмская панорама».

Как следует из материалов дела, решение Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года №38/6-323 опубликовано в газете «Холмская панорама», №17-18(11574), 27 февраля 2021 года (том 1 л.д. 32-39).

Таким образом, порядок подписания, опубликования и введение в действие решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 соблюдён.

При рассмотрении вопроса о соответствии части 1 статьи 8 и приложения №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ, в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 2 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

В силу пункта 2 статьи 33 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в действующей редакции) правовые акты, принимаемые Собранием Холмского городского округа, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу Сахалинской области, законам Сахалинской области, настоящему уставу.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ Уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Как определено в абзаце 18 части 1 статьи 2 Федерального закона №131-ФЗ, выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Лицом, замещающим муниципальную должность, является депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе (абзац 20 части 1 статьи 2 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 28 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в действующей редакции), выборными должностными лицами местного самоуправления в Холмском городском округе являются мэр Холмского городского округа, председатель Собрания Холмского городского округа, заместитель председателя Собрания Холмского городского округа.

Таким образом, избранный депутатами Собрания из своего состава председатель является выборным должностным лицом и лицом, замещающим муниципальную должность.

Федеральный закон №131-ФЗ, закрепляя в статье 40 статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в части 10 устанавливает перечень оснований досрочного прекращения их полномочий.

Согласно части 10.1 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ, полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Частью 3 статьи 37 Устава муниципального образования «Холмский городской округ» (в действующей редакции) определено, что полномочия депутата Собрания Холмского городского округа, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из анализа приведенных выше норм следует, что полномочия председателя Собрания Холмского городского округа, являющегося лицом, замещающим муниципальную должность, могут быть досрочно прекращены, помимо случаев, перечисленных в части 10 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ, по основанию, указанному в части 3 статьи 37 Устава муниципального образования, то есть за несоблюдение запретов и ограничений, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ.

Иных оснований досрочного прекращения полномочий (освобождения от должности) выборного должностного лица местного самоуправления Холмского городского округа Уставом не предусмотрено.

Вместе с тем, изменения, внесённые решением Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года №38/6-323 в часть 1 статьи 8 Регламента Собрания, по своей сути устанавливают не предусмотренные Уставом муниципального образования «Холмский городской округ» основания для досрочного прекращения полномочий председателя Собрания, его заместителя, определяя, что вопрос об освобождении от должности председателя Собрания и его заместителя зависит от количественных и (или) качественных критериев, достаточность которых оценивается депутатами Собрания при принятии решения по данному вопросу, что не соответствует приведённым выше положениям Устава муниципального образования «Холмский городской округ», которым основания прекращения полномочий выборных должностных лиц определены.

Кроме того, частью 7.3 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года №79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Таким образом, инициатором досрочного прекращения полномочий лиц, указанных в части 7.3 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ, в рассматриваемом случае, является Губернатор Сахалинской области.

Изменения, внесённые решением Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года №38/6-323 в часть 1 статьи 8 Регламента Собрания, позволяющие группе депутатов Собрания инициировать вопрос о досрочном прекращении полномочий председателя Собрания, его заместителя, противоречат приведённой выше норме Федерального закона №131-ФЗ.

При таких обстоятельствах, часть 1 статьи 8 и приложение №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, Федеральному закону №131-ФЗ, Уставу муниципального образования «Холмский городской округ».

В соответствии с разъяснением, изложенным в пункте 35постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 27 мая 2003 года № 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым – нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Также Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 сентября 2016 года № 1804-О разъяснил, что принцип юридического равенства, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Вопреки приведённым выше требованиям федерального законодательства, оспариваемая часть 1 статьи 8 Регламента Собрания Холмского городского округа, в редакции решения Собрания от 25 февраля 2021 года, наделяющая группу депутатов Собрания полномочием инициировать вопрос досрочного прекращения полномочий председателя Собрания и его заместителя на основании количественных и качественных критериев, достаточность которых определяется депутатами Собрания, не отвечает принципу правовой определённости, поскольку понятие «количественных и качественных критериев» не имеет законодательного закрепления ни в Федеральном законе №131-ФЗ, ни в Уставе муниципального образования «Холмский городской округ». Как и сама конструкция части 1 статьи 8 Регламента Собрания Холмского городского округа не несёт необходимой информации о таком понятии, тем самым нарушает права административного истца, как действующего председателя Собрания Холмского городского округа, который должен иметь возможность определить правила поведения на основании доступного, предсказуемого и с достаточной точностью сформулированного закона.

Неопределенность содержания оспариваемой правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе её правоприменения, что может приводить к различному толкованию её содержания, и как следствие, нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Таким образом, при неопределенности оспариваемой нормы Регламента Собрания Холмского городского округа создаётся возможность её неоднозначного толкования и произвольного применения, что может порождать противоречивую правоприменительную практику, а следовательно, ведёт к нарушению принципа юридического равенства.

С учётом изложенных обстоятельств и на основании анализа приведенных выше законоположений, часть 1 статьи 8 Регламента Собрания Холмского городского округа, в редакции решения Собрания от 25 февраля 2021 года, следует признать недействующей, как неопределенную, вызывающую неоднозначное толкование и противоречащую нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 19 решения Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года Регламент Собрания дополнен приложением №7, устанавливающим форму решения Собрания об освобождении от должности председателя Собрания.

Поскольку суд пришёл к выводу о том, что инициатором досрочного прекращения полномочий председателя Собрания, группа депутатов Собрания не является, то возможность принятия Собранием, как представительным органом муниципального образования, соответствующего решения исключается. Соответственно, приложение №7 к Регламенту Собрания Холмского городского округа подлежит признанию недействующим.

Из материалов дела следует, что решением Холмского городского суда от 24 сентября 2020 года, вступившим в законную силу 24 декабря 2020 года, решение Собрания Холмского городского округа от 30 июля 2020 года №30/6-250 об освобождении ФИО1 от должности председателя Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» шестого созыва, признано незаконным (том 1 л.д. 16-31).

На основании решения Собрания Холмского городского округа от 18 марта 2021 года №39/6-334 ФИО1 восстановлена в полномочиях председателя Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» шестого созыва (том 3 л.д. 76).

Определяя момент, с которого часть 1 статьи 8 и приложение №7 Регламента Собрания Холмского городского округа, в редакции решения Собрания от 25 февраля 2021 года, должны быть признаны недействующими, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые часть 1 статьи 8 и приложение №7 Регламента Собрания Холмского городского округа, в редакции решения Собрания от 25 февраля 2021 года №38/6-323, не применялись на практике, суд признает их недействующими со дня принятия Собранием Холмского городского округа указанного решения, то есть с 25 февраля 2021 года.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» – газете «Холмская панорама» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного производства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться сведения, указанные в пунктах 4 и 5 части 6 статьи 180 настоящего Кодекса – указание на распределение судебных расходов.

На основании части 1 статьи 111 Кодекса административного производства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 данного Кодекса.

В силу части 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче административного искового заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов (нормативных актов) государственная пошлина для физических лиц составляет 300 рублей.

Как следует из материалов дела, при подаче административного искового заявления административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей, что подтверждается соответствующим документом (том 3 л.д. 99-100).

Поскольку заявленное административным истцом требование судом удовлетворено, понесенные при подаче административного иска расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей подлежат взысканию в пользу ФИО1 с административного ответчика.

Определением Сахалинского областного суда от 9 марта 2021 года применена мера предварительной защиты по административному исковому заявлению в виде запрета Собранию муниципального образования «Холмский городской округ» шестого созыва применять в отношении ФИО1 положения части 1 статьи 8 и приложения №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции обжалуемых подпунктов 5 и 19 пункта 4 решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» (том 1 л.д. 58-60).

В соответствии с частью 3 статьи 89 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда.

Учитывая, что суд удовлетворяет заявленное административным истцом требование, то принятые по делу определением Сахалинского областного суда от 9 марта 2021 года меры предварительной защиты, подлежат сохранению до исполнения решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 – удовлетворить.

Признать недействующими часть 1 статьи 8 и приложение №7 Регламента Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в редакции решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 февраля 2021 года №38/6-323 «О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ», со дня принятия данного решения, то есть с 25 февраля 2021 года.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» – газете «Холмская панорама» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Меры предварительной защиты, установленные определением Сахалинского областного суда от 9 марта 2021 года, сохранить до исполнения настоящего решения суда.

Взыскать с Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» в пользу ФИО1 судебные расходы в виде уплаченной при подаче административного искового заявления в суд государственной пошлины в размере 300 (триста) рублей.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Сахалинский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда О.П. Менц

Мотивированное решение по делу составлено 10 июня 2021 года.

Судья Сахалинского областного суда О.П. Менц