Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к Совету народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области, утвержденных решением от 26.10.2010 № 75 (в ред. изм. от 26.12.2018 № 56),

установил:

решением Совета народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области от 26.10.2010 № 75 утверждены Правила землепользования и застройки Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области (далее – Правила землепользования и застройки).

В названные Правила неоднократно вносились изменения, в настоящее время Правила действуют в редакции изменений, внесенных решением Совета народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области от 26.12.2018 № 56.

После отказа от части заявленных требований и их уточнения в ходе рассмотрения дела административный истец ФИО2 просит признать недействующими с даты утверждения Правила землепользования и застройки Губаревского сельского поселения, утвержденные решением Совета народных депутатов от 26.10.2010 № 75 недействующими в части несовпадения территориальной зоны Т2/1 - зоны инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта с грунтовой дорогой на местности в кадастровом квартале № и пересечения ее (Т2) с земельными участками со стороны р. Ведуга.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 2 212 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>.

Административный истец обратился в администрацию Семилукского муниципального района Воронежской области с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории площадью 2 816 кв.м., образованного путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером №, площадью 2 212 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, из земель населенных пунктов для ведения личного подсобного хозяйства.

На данное заявление 21.05.2020 был получен отказ, поскольку испрашиваемый земельный участок не соответствовал требованиям ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно схеме градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения спорный земельный участок в кадастровом квартале № будет располагаться в двух территориальных зонах: Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и Т2 (зона инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта).

По мнению административного истца, Правила землепользования и застройки Губаревского сельского поселения утверждены с нарушением действующего законодательства Российской Федерации. Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения территориальная зона Т2 (зона инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта), проходящая по <адрес>, по ее окончанию на перекрестке поворачивает направо, формируя зону Ж1/35 (расположена параллельно ул. <адрес>), в результате чего происходит пересечение ею земельных участков, расположенных в кадастровом квартале №.

На местности присутствует грунтовая дорога, частично засыпанная щебнем, проходящая параллельно р. Ведуга вдоль торцевых сторон земельных участков в указанном кадастровом квартале. Из этого следует, что фактически при совпадении территориальной зоны Т2 с грунтовой дорогой на местности пересечение отсутствует.

Правила землепользования и застройки Губаревского сельского поселения противоречат требованиям, определенным в п. п. 1-4 ч. 1, п. п. 1, 3, 6 ч. 2 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Факт незаконности Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения подтверждается также сообщением департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, в котором сообщается, что градостроительная документация, разработанная в 2010 году, была выполнена в растровом формате, без сведений, содержащихся в ЕГРН, и не имела координатного описания границ территориальных зон. В связи с этим территориальные зоны на картах Правил землепользования и застройки отображены не масштабно и однозначно установить принадлежность земельного участка к той или иной территориальной зоне не представляется возможным. При разработке проекта Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения были выявлены существенные противоречия между современным состоянием территории поселения и сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости.

Административный истец ФИО2 извещен о месте и времени судебного разбирательства, направил в суд письменное заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержал уточненные требования.

Административный ответчик – Совет народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области извещен о месте и времени рассмотрения дела, направил в суд ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, возражений по заявлению не представил, направив в суд подлинники Генерального плана, Правил землепользования и застройки, а также документов, подтверждающих соблюдение порядка их принятия и внесения в них изменений.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора Беляевой М.В., полагавшей уточненные требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

ФИО2 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 2 212 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: <адрес> (том 2 л.д. 41).

Административный истец как собственник земельного участка, расположенного в населенном пункте с. Губарево, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Генеральные планы сельских поселений пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований, состав, порядок подготовки которых, порядок подготовки и внесения изменений в них устанавливаются в соответствии с данным Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2 названной нормы).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Утверждение Генерального плана сельского поселения и Правил землепользования и застройки сельского поселения частью 1 статьи 24, частью 13 статьи 24, частью 1 статьи 32 ГрК РФ, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктом 10 статьи 2 закона Воронежской области от 10.11.2014 № 148-ОЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области» отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления поселения в области градостроительной деятельности в числе вопросов местного значения поселения.

В соответствии со статьями 26, 27, 45 Устава Губаревского сельского поселения (далее - Устав) Совет народных депутатов поселения является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Советом народных депутатов в форме решений.

Согласно части 2 статьи 45, а также части 1 статьи 46 Устава нормативные правовые акты Совета народных депутатов подписываются главой сельского поселения и должны быть обнародованы путем доведения до всеобщего сведения текстов таких актов посредством размещения в специально установленных местах, а также путем обеспечения беспрепятственного доступа к текстам муниципальных правовых актов.

Совет народных депутатов состоит из 11 депутатов. Решения Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (часть 1 статьи 26 Устава).

В данном случае решение Совета народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области от 26.10.2010 № 75 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области» было принято на заседании Совета народных депутатов, подписано главой поселения и обнародовано (том 3 л.д. 1).

На дату рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Совета народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области от 26.12.2018 № 56 (том 3 л.д. 100).

Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, а также по внесению в названные документы изменений, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдено (т. 3 л.д. 2-165).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки приняты и изменения в них внесены уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание недействующими оспариваемых административным истцом положений, судом не выявлено, нормативный акт обнародован для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспаривался.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6 - 8 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

В силу части 5 статьи 23 ГрК РФ на карте функциональных зон генерального плана отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов, а также автомобильные дороги местного значения.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны (статья 36 ГрК РФ).

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников, но и права, и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Судом установлено, что принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером №, площадью 2 212 кв.м. в утвержденных границах землепользования, используемый для ведения личного подсобного хозяйства, отнесен к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), но часть его расположена в территориальной зоне инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта (Т2).

Суд принимает во внимание, что по сообщению департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 18.02.2020 градостроительная документация Губаревского сельского поселения, разработанная в 2010 году, не имеет координатного описания границ территориальных зон. В связи с этим территориальные зоны (в частности зоны транспортной инфраструктуры) на картах ПЗиИ отображены не масштабно и достоверно определить принадлежность участка к той или иной зоне, как и сделать вывод о пересечении границ территориальных зон, не представляется возможным (том 1 л.д. 29, 30).

Из объяснений представителя административного истца следует, что принимая во внимание масштаб карты градостроительного зонирования, отсутствие описания координат границ территориальной зоны Т2, местоположение границ земельного участка с кадастровым номером № на публичной кадастровой карте, территориальная зона Т2 пересекает земельный участок на 30 см. от границы участка со стороны реки Ведуга.

Указанные доводы административного истца административным ответчиком не опровергнуты.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Кроме того, частью 8 статьи 35 ГрК РФ также предусмотрено, что производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Градостроительный регламент зоны транспортной инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта (Т2), установленный в статье 22 Правил землепользования и застройки, к основным видам разрешенного использования относит как остановочные павильоны, автобусные парки, отстойно-разворотные площадки общественного транспорта, станции технического обслуживания и мойки автомобилей, автозаправочные станции, обслуживание автотранспорта, объекты гаражного назначения и придорожного сервиса, так и земельные участки (территории) общего пользования.

Территорией общего пользования признается территория, предназначенная для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), границы которой обозначаются красными линиями (пункты 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ).

На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 ГрК РФ).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ).

Исходя из пункта 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что в отношении территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагается установление территориальной зоны и градостроительного регламента.

Аналогичная позиция сформулирована в сообщении департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, из которого следует, что разработанный проект ПЗиЗ все участки кадастрового квартала № относит к одной территориальной зоне Ж1 – зоне индивидуальной жилой застройки (том 1 л.д. 29, 30).

Таким образом, установленное оспариваемым нормативным правовым актом градостроительное зонирование нельзя считать соответствующим градостроительному и земельному законодательству.

По изложенным выше основаниям суд отклоняет доводы административного истца о том, что территориальная зона Т2/1 должна совпадать с грунтовой дорогой на местности в кадастровом квартале №.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о нарушении оспариваемыми Правилами землепользования и застройки прав и законных интересов административного истца и о несоответствии решения об их утверждении в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При определении момента, с которого следует признать в части не действующим оспариваемый нормативный правовой акт, суд учитывает разъяснения абзаца 3 пункта 38 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его, не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как установлено в ходе судебного разбирательства по делу, положения оспариваемого нормативного правового акта применялись и на их основании реализовывались права граждан, следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области, утвержденные решением Совета народных депутатов Губаревского сельского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области от 26.10.2010 г. № 75 (в ред. изм. от 26.12.2018 № 56), в части установления территориальной зоны Т2/1 - зона инфраструктуры внутреннего автомобильного транспорта, обозначенной на «Карте градостроительного зонирования территории Губаревского сельского поселения», являющейся продолжением улицы Луговая и ограничивающей зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж1/35, Ж1/34 в с. Губарево.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит обнародованию путем доведения до всеобщего сведения посредством размещения в специально установленных местах, а также путем беспрепятственного доступа к тексту сообщения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья А.А. Привалов

Мотивированное решение составлено 24 марта 2021 г.