Гражданский кодекс часть 1

Верховный Суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Кудряшовой Е.П. при секретаре Сафоновой М.В., с участием прокурора Сафарян А.С., представителя административного истца Полищук О.В., представителя административного ответчика Маркова К.А., представителей Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия Круль Н.Г., Соломатиной Е.А.,рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлениюЮщенко Е.Л. о признании не действующим распоряжения Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. № 518-р в части,

установил:

Ющенко Е.Л. в судебном порядке, с учетом изменений и уточнений административных исковых требований, предусмотренных статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ),оспорилараспоряжение Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. № 518-р в частиустановления зоны охраны природного ландшафта г.Сортавала.

Требования мотивированы тем, что Ющенко Е.Л. является собственником жилого дома № (...) и земельного участка с кадастровым номером (...), расположенных по адресу: (...)

Распоряжением администрации Сортавальского муниципального района от 03 мая 2006 г. № 572 прежним собственником была согласована реконструкция индивидуального жилого дома № (...), выдано разрешение на строительство, которое не было реализовано.

В 2018 г. она, как новый собственник жилого дома, желая завершить его реконструкцию, обратилась в администрацию Сортавальского городского поселения за выдачей градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером (...).

Согласно полученному градостроительному плану земельный участок расположен в зоне Л6 (зона охраны природного ландшафта), где запрещено строительство зданий и сооружений и возможно только благоустройство и санитарно-ландшафтные рубки.

Считая, что нахождение земельного участка в зоне Л6 (зона охраны природного ландшафта) нарушает право административного истца на реконструкцию принадлежащего ей жилого дома, а оспариваемые положения противоречат статьям 30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), статье 34 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ),Ющенко Е.Л. просит признатьраспоряжение Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. № 518-р в части включения земельного участка с кадастровым номером (...) в границы зоны Л6 (зоны охраны природного ландшафта) недействующими.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 20 сентября 2019 г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Глава Республики Карелия.

В суде представитель административного истца поддержала измененные и уточненные административные исковые требования по изложенным в административном иске основаниям.

Представителиадминистративного ответчика и заинтересованного лица Управления Минюста по Республике Карелия возражали против удовлетворения административных исковых требований, считая, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат действующему федеральному законодательству.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседаниене явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Выслушав пояснения явившихся лиц, исследовав материалыдела,заслушав заключение прокурора Сафарян А.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников культуры и памятников истории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В силу статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, указанные в пункте 2 настоящей статьи, органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашений, а также законами субъектов Российской Федерацииосуществляются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Пунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 указанного Закона решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона № 73-ФЗрегламентировано, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого распоряжения общественные отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры регулировались Законом РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 г. № 33.

Согласно пункту 2.5 данной Инструкции зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении.

Распоряжением Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. № 518-р (далее – Распоряжение) установлены зоны охраны памятников истории и культуры.

Зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства республиканского и местного значения разрабатывались и утверждались в соответствии со статьей 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В 1996 г. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия являлся Председатель Правительства Республики Карелия.

В силу возложенных на него статьями 63, 64 Конституции (Основного закона) Республики Карелия, в редакции от 20 января 1994 г., полномочий он выполнял исполнительно-распорядительные функции исполнительной власти.

Статьей 72 Конституции (Основного закона) Республики Карелия в указанной выше редакции Председателю Правительства Республики Карелия были возложены полномочия по изданию постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на всей территории Республики Карелия.

Первоначальный текст документа опубликован в издании«Собрание законодательства Республики Карелия», № 11 (Часть I), ноябрь, 2008, ст. 1264.

Таким образом, принятие оспариваемого Распоряжения находилось в ведении Республики Карелия как субъекта Российской Федерации, а равно в компетенции Председателя Правительства Республики Карелия.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением порядка опубликования.

В настоящее время правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ.

Федеральный закон № 73-ФЗ в пункте 1 статьи 34предусматривает, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (объединенной зоны охраны объектов культурного наследия). Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗзоной охраняемого природного ландшафта является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34Федерального закона № 73-ФЗ).

Законом Республики Карелия от 06 июня 2005 г. № 883-ЗРК «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия» предусмотрено, что границы зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия регионального значения утверждаются Правительством Республики Карелия, а в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения также по согласования с органами местного самоуправления (статья 7).

В силу пункта 1,подпунктов 6, 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон регламентированыПоложением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972 (далее - Положение № 972).

В соответствии с пунктом 2.5 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении.

Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т.д.), связанная с исторической архитектурно - планировочной композицией.При утверждении границ территории зоны охраняемого ландшафта учитываются проекты и схемы районной планировки (пункты 4.3.2 и 4.3.3 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР).

Согласно пункту 5.1.1 названной Инструкции проекты зон охраны памятников истории и культуры разрабатываются проектными институтами градостроительного профиля по заказу республиканских или местных государственных органов охраны памятников или пользователей за счет общих лимитов на проектирование.

В пункте 2 Положения № 972 закреплено, что на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Пунктом 4 Положения № 972 предусмотрено, что состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Материалы историко-культурных исследований формируются на основании следующих данных:историко-культурный опорный план населенного пункта, на территории которого находится объект культурного наследия либо группа объектов культурного наследия, или фрагмент указанного плана;сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия, установленных территориях и зонах охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории предполагаемого проектирования зон охраны, в отношении которой проведены историко-культурные исследования;материалы ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории населенного пункта, в отношении которого проведены историко-культурные исследования, либо на межселенных территориях в случае, если историко-культурные исследования проведены в отношении отдельно расположенного объекта культурного наследия;материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения;иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия.

Проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра недвижимости (пункт 6 Положения № 972).

Пунктом 11 Положения № 972 предусматривается, что режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны охраняемого природного ландшафта устанавливается с учетом в том числе следующих требований: сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт «в»); соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта (подпункт «г»); иные требования, необходимые для сохранения и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта (подпункт «д»).

Судом установлено, что оспариваемое Распоряжение принято в целях обеспечения охраны памятников истории культуры, в том числе города Сортавала. Зоны охраны памятников истории и культуры откорректированы в 1996 г., что подтверждается проектом историко-архитектурного опорного плана и зоны охраны памятников г.Сортавала.

Историко-архитектурный опорный план включает в себя историческую часть, историко-градостроительные и историко-архитектурные исследования иконографический материал, фотофиксацию, материалы графического анализа, переводы с финских источников на русский язык, пояснительную записку, проект зон охраны памятников археологии г. Сортавала.

Также в 1996 г. были выполнены: аннотированный список памятников истории и культуры, пояснительная записка к проекту зон охраны памятников истории и культуры и природного ландшафта, чертежи.

Согласно историко-архитектурному опорному плану введение зоны охраны и регулирования ландшафта призваны обеспечить сохранность естественного рельефа, водоемов, растительности, восстановление его исторического вида и его связей с окружающей городской средой. В зоне охраны ландшафта устанавливается режим, при котором устраняются здания и сооружения, искажающие исторический ландшафт, сохраняется и регулируется растительность. При этом допускается хозяйственная деятельность, не сопровождающаяся искажениями ландшафта.

Распоряжением № 518-р в зону природного ландшафта включен склон скальной возвышенности вдоль ул. Бондарева напротив старого финского кладбища в г.Сортавала, поскольку объектом охраны признаначасть ландшафтно-мемориального комплексастарого финского кладбища.

Приказом Министерства культуры Республики Карелия от 18 февраля 2000 г. № 38 вновь выявленным объектом, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, включенным в соответствующий список, установлена усыпальница супругов Халлонбланд, 1894 г., расположенная на финском кладбище.

Земельный участок с кадастровым номером (...), площадью (...) кв.м, принадлежащий административному истцу,расположен в границах зоны Л6 (зона охраны природного ландшафта).

Проанализировав нормы законодательства, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также федеральное законодательство, регулирующее в настоящее время порядок установления зон охраны, суд приходит к выводу о том, что вРаспоряжении № 518-р в оспариваемой его части норм, противоречащих федеральному либо иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеется.

Представленный в материалы дела проект разработки зон охраны объектов культурного наследия подготовлен в соответствии с Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР и не противоречитПоложению № 972, а предлагаемые им границы зоны охраны природного ландшафта Л6и принятые режимы использования соотносятся с предписаниями данного документа.

Установление оспариваемых границ зоны охраняемого природного ландшафта Л6 объектов культурного наследия федерального и регионального значения основывается на комплексе исследований, включающих сохранение планировки прежних времен, систему узловых ансамблей, объемные акценты и доминант, их сложившиеся взаимосвязи, участки градостроительной ткани и исторического ландшафта.

Кроме того, суд отмечает, что ограничения,наложенные оспариваемым нормативным правовым актом, имеющие целью сохранение объектов культурного наследия, их целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и улучшения использования, баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса не нарушают.

Так, в зоне охраны природного ландшафта запрещено строительство зданий и сооружений, разрешено благоустройство и санитарно-ландшафтные рубки.

Изучение материалов дела показало, что на земельном участке с кадастровым номером (...), принадлежащем Ющенко Е.Л., расположен жилой дом, (...) г. постройки, реконструкцию которого желает произвести собственник.

Указанное выше законодательство определяет в зоне охраны природного ландшафта режим охраны, как тозапрет или ограничение хозяйственной деятельности, строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта.

Полномочный орган в своем Распоряжении в пределах своей компетенции признал необходимым установить режим охраны в границах зоны природного ландшафта Л6 в виде запрета на новое строительство зданий и сооружений.При этом, запрета на реконструкцию уже существующих объектов капитального строительства не содержится. Оспариваемые положения расширительному толкованию не подлежат.

Не следует запрета на реконструкцию существующих зданий и из материалов по обоснованию необходимости установления указанной выше зоны.

Следовательно, права и законные интересы административного истца оспариваемыми положениями нормативного правового акта также не нарушаются.

Руководствуясь статьями 111, 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Ющенко Е.Л. отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Е.П.Кудряшова

Мотивированное решение составлено

в порядке части 2 статьи 177 КАС РФ 15 октября 2019 г.