Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 о признании частично недействующими «Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону», утвержденных Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года №605,

с участием прокурора Потоцкой Ю.А.,

представителя административных истцов - ФИО5,

представителя Ростовской-на-Дону городской Думы – ФИО6,

представителя Администрации г.Ростова-на-Дону – ФИО7,

представителя Департамента архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону – ФИО8,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 обратились в суд с административным иском о признании недействующими «Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года №605, в части включения земельного участка, расположенного по адресу – АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, в территориальную зону застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2).

Административные истцы указали, что являются сособственниками домовладения (2 жилых дома с хозяйственными постройками) по названному адресу, право собственности возникло на основании свидетельств о праве на наследство по завещанию от 20 апреля 2006 года, право собственности зарегистрировано в 2006-2007 годах. Земельный участок фактической площадью 985 квадратных метров, который до принятия новых Правил землепользования и застройки находился в двух территориальных зонах, в том числе Ж-1, в настоящее время отнесён к территориальной зоне Ж-2, с чем административные истцы не согласны.

При этом они ссылаются на то, что как сособственники домовладения, вправе приобрести в собственность земельный участок в соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации. Неоднократные обращения в администрацию Октябрьского района г.Ростова-на-Дону в 2018-2019 годах о предварительном согласовании предоставления земельного участка не получили положительного разрешения, в ответе от 17 мая 2019 года – по причине нахождения земельного участка в территориальной зоне Ж-2, градостроительный регламент которой не предусматривает использование земельных участков для эксплуатации объектов индивидуального жилищного строительства. Административные истцы утверждали, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют нормам Градостроительного (статьи 9,30,36) и Земельного кодексов Российской Федерации, препятствует получению земельного участка в собственность.

Представитель административных истцов ФИО5, действующая по доверенности, в суд явилась, просила административный иск удовлетворить, ссылаясь на доводы дополнительных объяснений. ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в судебное заседание не явились, извещены надлежаще, просили дело рассмотреть в своё отсутствие, поэтому суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие административных истцов согласно положениям статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО6, действующий по доверенности, в суд явился, представил письменные возражения против доводов административного иска, в удовлетворении которого просил отказать в полном объеме.

Представитель Администрации г.Ростова-на-Дону ФИО7, действующий по доверенности, в суд явился, возражал против доводов административного иска, в удовлетворении которого просил отказать.

Представители Департамента архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону ФИО8, действующая по доверенности, в суд явилась, возражала против административного иска.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, изучив материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года №251 «Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы» утвержден Генеральный план города. Решение опубликовано в газетах «Ростов официальный» №17-18 от 7 мая 2007 года, №23 от 13 июня 2007 года.

В базовое Решение вносились изменения – Решениями от 23 августа 2011 года №145, от 26 мая 2015 года №860, от 19 апреля 2016 года №123, от 3 апреля 2018 года № 492, от 14 августа 2018 года №544. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 апреля 2016 года №123 опубликовано в газете «Ростов официальный» №18-19 (1117-1118) от 27 апреля – 4 мая 2016 года. Решение от 3 апреля 2018 года № 492 опубликовано в газете «Ростов официальный» №16 от 11 апреля 2018 года. Решение от 14 августа 2018 года №544 опубликовано в газете «Ростов официальный» № 35 от 22 августа 2018 года.

В составе графических материалов Генерального плана утверждены соответствующие карты.

Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года №605, которым признано утратившим силу решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 апреля 2011 года №87 «О принятии «Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону» в новой редакции». Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону опубликованы в газете «Ростов официальный» №3 от 16 января 2019 года. В Правила вносились изменения решениями Ростовской-на-Дону городской Думы №703 от 18 июня 2019 года, №730 от 20 августа 2019 года, №759 от 22 октября 2019 года, №799 от 17 декабря 2019 года.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1,3 части 3 статьи 8 ГрК РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, утверждение правил землепользования и застройки городских округов относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно Уставу города Ростова-на-Дону (статья 1) в соответствии с Областным законом Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 28.12.2005 N 436-ЗС город Ростов-на-Дону является муниципальным образованием – городским округом, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года №605 принято надлежаще уполномоченным представительным органом местного самоуправления, надлежаще опубликовано.

Принятию Правил предшествовало проведение публичных слушаний (л.д.1-91 том 3).

Процедура принятия данного нормативного правового акта административными истцами не оспаривалась.

Административным истцам ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 на праве общей долевой собственности принадлежит объект недвижимости, состоящий из двух жилых домов, гаража, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, право собственности зарегистрировано 19 июля 2006 года и 7 марта 2007 года (л.д.16 том 1). Земельный участок, на котором расположен объект недвижимости, не поставлен на кадастровый учёт, в его отношении отсутствуют сведения в Едином государственном реестре недвижимости (л.д.17 том 1).

Вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда г.Ростова-на-Дону от 27 февраля 2007 года по иску ФИО2, ФИО1, ФИО3 к ФИО4 осуществлен раздел указанного домовладения и определён порядок пользования земельным участком (л.д.139-141 том 2).

Согласно Карте функциональных зон города Ростова-на-Дону, являющейся графическим материалом Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007 – 2025 годы земельный участок по указанному адресу ориентировочно отнесён к жилой функциональной зоне (л.д.97 том 2).

На схеме границ территориальных зон Правил землепользования и застройки (л.д.107 том 2) земельный участок (согласно схеме расположения границ, предоставленной администрацией Октябрьского района г.Ростова-на-Дону) преимущественно расположен в территориальной зоне Ж-2 - зоне застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами, часть отнесена к территории общего пользования (проезд). Также участок относится к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (л.д.99 том 2).

Статьёй 29 Правил определён градостроительный регламент территориальной зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2).

Градостроительный регламент данной территориальной зоны разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения преимущественно среднеэтажной многоквартирной жилой застройки.

Как видно из материалов дела, на обращения ФИО2 администрацией Октябрьского района г.Ростова-на-Дону о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 944 кв.м были даны ответы от 24 января 2018 года, 28 января 2019 года об отказе в согласовании со ссылкой на ПЗЗ от 26 апреля 2011 года, от 17 мая 2019 года об отказе в согласовании со ссылкой на расположение участка в территориальной зоне Ж-2 (л.д.18-20).

В результате исследования доводов сторон суд не находит оснований для удовлетворения административного иска по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В данном случае Департаментом архитектуры и градостроительства при обосновании формирования территориальной зоны Ж-2 в Октябрьском районе г.Ростова-на-Дону представлены сведения о фактическом нахождении в зоне Ж-2 (л.д.92 том 3) многоквартирных жилых домов, объектов торговли и общественного питания. Территориальная зона соответствует генеральному плану.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемой части Правил нормам ГрК РФ, несоответствии фактическому использованию земельного участка и невозможности согласования границ земельного участка для последующего получения его в собственность не могут быть приняты во внимание.

В силу пункта 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 ЗК РФ).

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Возможность учёта места нахождения рассматриваемого земельного участка при принятии Правил землепользования и застройки отсутствовала, поскольку его границы не были сформированы, отсутствовал кадастровый номер. Ссылка административных истцов на результат разрешения судебного спора об определении порядка пользования земельным участком (как на доказательство площади и границ земельного участка) не может быть принята во внимание, поскольку участок ни до принятия судебного решения, ни впоследствии не формировался в установленном порядке. Отсутствие конкретного вещного права на участок, точных границ земельного участка и легально определённой площади не позволяет дать иную оценку сложившихся правоотношений в землепользовании применительно к обращению ФИО2 в ДАиГ в отношении изменения ПЗЗ от 26 апреля 2011 года (л.д.222 том 2).

В рамках разрешения спора в порядке нормоконтроля не может быть дана оценка правомерности правоприменительных решений по вопросу о формировании земельного участка, возможность административного и судебного разрешения возникшего вопроса не утрачена.

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Препятствий для использования земельного участка по его назначению не усматривается.

Возможность изменения состава территориальной зоны при наличии к тому достаточных оснований предусмотрена действующими правовыми нормами.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт в рассматриваемой части не противоречит нормам более высокой юридической силы, прав и свобод административных истцов не нарушает.

Административное исковое заявление, учитывая изложенное, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении административного иска ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 о признании недействующими «Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года №605, в части включения земельного участка, расположенного по адресу – АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, в территориальную зону застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2).

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд.

Судья: Д.М. Абрамов

Решение в окончательной форме принято 30 марта 2020 года