Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Михайловой Е.В., представителя административного истца – Администрации г.Курска ФИО1, представителя административного ответчика – Администрации Курской области ФИО2 и представителя заинтересованного лица – Управления по охране объектов культурного наследия Курской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда административное дело по административному иску Администрации г.Курска к Администрации Курской области о признании недействующим решения Исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г.Курска»,

У С Т А Н О В И Л :

Администрация г.Курска в лице ее представителя ФИО4 обратилась в суд с административным исковым заявлением к Администрации Курской области о признании недействующим решения Исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г.Курска», обосновывая свои требования (с учетом последующего уточнения оснований иска) тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в нарушение установленной на день его принятия процедуры без проведения соответствующих исследований (экспертизы), без его официального опубликования, противоречит действовавшему на день его принятия законодательству вследствие установления зон заповедных районов и зон охраняемого ландшафта без указания на памятники истории и культуры, к которым данные зоны установлены, установления зоны охраны объекта «Древнее ядро города», улиц, кварталов и т.п., а также «участков культурного слоя», которые памятниками истории и культуры в установленном порядке не признавались, описания в нем границ зон охраны, не соответствующего их описанию, содержащемуся в приложениях к решению, и противоречащего представленной административным ответчиком карте, неопределенности установленных им границ зон охраны после установления новых зон охраны десяти памятников и появления после такого установления участков зон, которые не относятся к какому-либо памятнику, что оспариваемое решение нарушает права Администрации г.Курска по развитию центральной части г.Курска с заменой малоэтажного строительства многоэтажным, осуществлению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведению, дорожной деятельности, благоустройству, размещению рекламных конструкций.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 заявленные исковые требования поддержала по указанным в административном исковом заявлении основаниям (с учетом их последующего уточнения) и также пояснила, что предусматривавшийся действовавшим на день принятия оспариваемого решения законодательством сводный чертеж зон охраны не утверждался, доказательств согласования утвержденных оспариваемым решением зон ответчиком не представлено.

Представитель административного ответчика ФИО2 в судебном заседании исковые требования не признала и пояснила, что процедура принятия оспариваемого решения была соблюдена, соответствующие исследования проведены и их результаты изложены в приложениях к оспариваемому решению, в центре г.Курска находилось и находится значительное количество памятников истории и культуры, в связи с чем оспариваемым решением по существу утверждены объединенные охранные зоны и зоны регулирования застройки к ним, совмещенные с заповедными районами, а также зоны охраняемого ландшафта и участки исторического культурного слоя, на которых и в настоящее время производятся археологические раскопки; каких-либо прав Администрации г.Курска оспариваемое решение не нарушает.

Представитель заинтересованного лица – Управления по охране объектов культурного наследия Курской области ФИО3 возражения представителя административного ответчика на заявленные административным истцом требования полностью поддержала.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Михайловой Е.В., полагавшей необходимым в удовлетворении административного искового заявления отказать, и исследовав материалы дела, Курский областной суд находит заявленные исковые требования административного истца не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено по делу, оспариваемое решение № 78 «Об установлении Зон охраны памятников истории и культуры г.Курска» принято Исполнительным комитетом Курского областного Совета народных депутатов 15 марта 1990 года, подписано председателем и секретарем исполнительного комитета. Данным решением установлены и введены в действие Зоны охраны памятников истории и культуры г.Курска (пункт 1) согласно «Приложению № 1» (Описание границ Зон охраны памятников истории и культуры г.Курска, состоящее из четырех разделов) и «Проекту зон охраны памятников истории и культуры г.Курска. Книга І. Пояснительная записка» (пункт 2).

Данные «Описание границ» и «Проект зон» являются приложениями к непосредственно решению, с которым взаимосвязаны и взаимообусловлены, без данных приложений непосредственно решение не подлежит применению, а сами данные приложения без утверждения их непосредственно решением не порождают правовых последствий. Следовательно, данные приложения являются неотъемлемой частью утвердившего их решения и совместно с ним представляют собой единый нормативный правовой акт.

Распоряжениями Губернатора Курской области от 14.11.2014г. № 824-рг и от 16.04.2015 № 262-рг "Об утверждении границ территории, границ зон охраны, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территории зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории г. Курска" утверждены новые границы зон охраны части объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Курска и установлено, что решение исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 "Об установлении Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска" действует в части, не противоречащей данным распоряжениям (пункты 1, 2).

В соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1); с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться орган местного самоуправления полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа (пункт 18); 26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (пункт 26).

Согласно Уставу города Курска, принятому решением Курского городского Собрания от 12.04.2007г. № 332-3-РС, город Курск наделен законом Курской области статусом городского округа (часть 2 статьи 1); Администрация города Курска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Курска (часть 1 статьи 45), организует разработку и реализацию генерального плана города Курска, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе генерального плана города Курска документации по планировке территории (в т.ч. районов, микрорайонов, других градостроительных комплексов, проектов инженерных сооружений, благоустройства города и т.д.) (пункт 6 статьи 47), обеспечивает сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Курска, осуществляет охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории города Курска (пункт 19 статьи 47).

Следовательно Администрация г.Курска является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым решением и вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании его не действующим.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Оспариваемое административным истцом решение Курского облисполкома от 15.03.1990г. № 78 официально опубликовано не было. Однако действовавшее до вступления в силу Конституции Российской Федерации законодательство не предусматривало обязательного официального опубликования нормативных правовых актов; в соответствии с пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с официальным их опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в ее части 3 статьи 15 требования об этом.

Следовательно, оспариваемое решение вступило в силу, в части, не противоречащей вышеуказанным распоряжениям Губернатора Курской области является действующим и подлежит применению, в связи с чем доводы административного истца о неопубликовании данного решения не могут являться поводом к признанию его не действующим.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время вопросы обеспечения сохранности памятников истории и культуры регулируются вышеуказанным Федеральным законом от 25.06.2002г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", вступившим в силу 29 июня 2002 года, то есть спустя более чем 12 лет со дня принятия оспариваемого решения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 63 данного Федерального закона № 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнесены соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 64 данного Федерального закона памятники истории и культуры государственного значения, республиканского и местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального и регионального значения соответственно, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в соответствии со 34 которого зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства республиканского и местного значения устанавливаются Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят Исполнительным комитетом Курского областного Совета народных депутатов в пределах его компетенции.

Суд признает достоверными объяснения представителя административного ответчика о том, что процедура согласования вопроса установления оспариваемым решением зон охраны памятников истории и культуры г.Курска с Министерством культуры Российской Федерации и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры была соблюдена, поскольку такие объяснения подтверждаются пунктом 1 самого оспариваемого решения, в котором прямо указано на такое согласование. Каких-либо сомнений в достоверности такое указание не вызывает, каких-либо обстоятельств, влекущих такие сомнения, административным истцом не представлено.

В связи с этим доводы представителя административного истца о том, что доказательства наличия указанного согласования не представлены, не могут быть признаны обоснованными и не свидетельствуют об отсутствии такого согласования.

Действовавшей на день принятия оспариваемого решения "Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР", утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986г. № 33, (далее – Инструкция № 33) устанавливалось, что проекты зон охраны памятников истории и культуры разрабатываются проектными институтами градостроительного профиля по заказу республиканских или местных государственных органов охраны памятников. Разработка проектов зон охраны может осуществляться как для отдельных памятников, их ансамблей и комплексов, так и для исторических центров населенных пунктов и историко - культурных заповедников. Историко - архитектурные исследования выполняются научно - исследовательскими и научно - реставрационными институтами или мастерскими в порядке субподряда или оформляются отдельным заказом (пункт 5.1.1); для составления проекта зон охраны необходимо выполнение исследовательских работ, основанных на изучении литературных, архивных источников и на натурных исследованиях (пункт 5.2.1); в составе историко - градостроительного и историко - архитектурного исследования должны быть соответствующие схемы (пункт 5.2.2); итогом историко - архитектурных исследований является историко - архитектурный опорный план с указанием всех недвижимых памятников, зданий, сооружений и объектов, формирующих среду памятника, в том числе исторически ценных систем и элементов планировки, участков ландшафта, участков культурного слоя, визуальных связей между памятниками, имеющими градоформирующее значение, традиционных мест зрительного восприятия панорамы населенного пункта (масштаб 1:5000 - 1:2000) (пункт 5.2.3); основными документами проекта зон охраны памятника, представляемыми на согласование и утверждение, являются сводный чертеж, на котором показаны планировка территории памятника и границы всех установленных зон в масштабе 1:5000 - 1:2000, и пояснительная записка с обозначением принятых в проекте решений, описанием границ зон охраны, привязанных к планировочным или природным рубежам, изложением режима использования территории зон охраны в соответствии с конкретными условиями каждой зоны или различных их участков (пункт 5.3.1). При этом проведения какой-либо предварительной экспертизы зон охраны Инструкция не предусматривала.

Как следует из оспариваемого решения, им установлены зоны охраны памятников истории и культуры г.Курска, предложенные в «Проекте зон охраны памятников истории и культуры г.Курска. Книга І. Пояснительная записка» (пункт 2). Согласно представленному административным ответчиком «Проекту зон охраны памятников истории и культуры г.Курска» данный «Проект» состоит из «Книги І. Пояснительная записка. Шифр 527/5» и «Сводной схемы зон охраны. Исторический центр г.Курска. М 1:2000. Шифр 527/5», которая обозревалась в судебном заседании и уменьшенная фотокопия которой приобщена к материалам дела. Данная «Сводная схема» изготовлена в виде планшета из 8-ми листов (наименование, разработчик и шифр указаны в правом, левом верхних и правом нижнем углах «Схемы»). Согласно указанию на стр.3 «Книги І» основные чертежи, выполненные на планшетах, составляют самостоятельный комплект. Из данного «Проекта» следует, что он (как «Пояснительная записка», так и «Сводная схема») разработан институтом «Курскгражданпроект», по заказу Управления культуры Курского облисполкома в 1987 году и выполнен по результатам изучения истории развития г.Курска, его археологических особенностей, историко-архитектурной и ландшафтной ситуации в городе, и также содержит историко-градостроительный опорный план (стр.57).

Исходя из этого, то обстоятельство, что указанная «Сводная схема» как составная часть «Проекта» непосредственно в оспариваемом решении не указана, не свидетельствует о том, что данная схема не была решением утверждена, а ее именование «схемой» вместо «чертеж» не может быть признано противоречием требованиям пункта 5.3.1 Инструкции № 33, влекущим признание решения не действующим.

Следовательно, установленная процедура принятия оспариваемого решения была соблюдена.

Согласно вышеуказанной Инструкции № 33:

- Зоны охраны устанавливаются вокруг недвижимых памятников истории и культуры, которыми могут быть: архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы - исторические центры населенных пунктов, кварталы, площади, улицы, системы или элементы планировки и застройки; отдельно стоящие здания и сооружения, произведения садово - паркового и ландшафтного искусства, памятные места, связанные с историческими событиями, памятники археологии, произведения монументального искусства (пункт 1.4);

- Зоны охраны памятников - это специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко - художественной ценности и целесообразного использования (пункт 2.1);

- Систему зон охраны как отдельно стоящих памятников, так и градостроительных комплексов составляют:

- охранная зона памятника;

- зона регулирования застройки;

- зона охраняемого ландшафта (пункт 2.2);

- Охранная зона - территория, непосредственно окружающая памятник, предназначенная для обеспечения сохранности памятника и ближайшей к нему среды, целесообразного его использования и благоприятного зрительного восприятия (пункт 2.3);

- В границы охранной зоны включаются связанные с памятником участки исторически и художественно ценной застройки, ландшафта, открытых пространств (пункт 4.1.2);

- При рассредоточенном расположении памятников, не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная охранная зона для каждого памятника.

При близком расположении нескольких не связанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу памятников (пункт 4.1.3);

- Границы охранной зоны следует совмещать с планировочными или природными рубежами: габаритами кварталов, улицами, площадями, дорогами, берегами рек, оврагами, лесными опушками и т.п. и, по возможности, обозначать на местности охранными досками установленного образца (пункт 4.1.4);

- Зона регулирования застройки - территория, окружающая охранную зону памятника, необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой (пункт 2.4);

- Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко - архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников (пункт 4.2.3);

- Зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении (пункт 2.5);

- Границы зон охраны ландшафта устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных рубежей, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты (пункт 4.3.1);

- Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т.д.), связанная с исторической архитектурно - планировочной композицией (пункт 4.3.2).

Как следует из «Проекта зон охраны памятников истории и культуры» («Пояснительной записки» и «Сводной схемы») указанные требования Инструкции № 33 при принятии оспариваемого решения были соблюдены. Согласно «Схеме» на момент разработки «Проекта» в центральной части г.Курска располагались 35 памятников истории и архитектуры и еще 90 зданий и сооружений рекомендованы к постановке на государственную охрану. В «Пояснительной записке» подробно приведены памятники истории и культуры и охранные зоны каждого из них, зоны регулируемой застройки и охраняемого ландшафта, устанавливаемые на основании результатов проведенных исследований, в том числе историко-архитектурных, натурных и визуальных обследований, графических и фотографических построений.

При этом доводы административного истца о том, что указанное в «Пояснительной записке» древнее ядро города не признано памятником соответствуют действительности, но не свидетельствуют о противоречии оспариваемого решения закону и указанной Инструкции № 33.

Согласно пункту 1 раздела І «Описания границ Зон охраны памятников истории и культуры г.Курска (Приложение № 1 к оспариваемому решению) и «Пояснительной записке» (стр.68) к охранной зоне памятника архитектуры республиканского значения - бывший «Знаменский монастырь» - «главная архитектурная доминанта города» - относится весь квартал в центральной части города, который и является его древним ядром, то есть древним центром города.

Доводы административного истца о том, что разделы ІІ и ІІІ «Описания границ» (Приложение № 1 к оспариваемому решению) не содержат указания на памятники, к которым указанные в них зоны установлены, также не свидетельствуют о противоречии оспариваемого решения действовавшему законодательству. Данными разделами установлены зоны регулирования застройки и зоны охраняемого ландшафта, которые в силу вышеуказанных положений Инструкции № 33 установлены к охранным зонам памятников, указанных в разделе І «Описания границ», что следует из самого описания данных зон в указанных трех разделах, а также в «Пояснительной записке».

Доводы административного истца о том, что описание границы зон, указанные в «Пояснительной записке», неполностью соответствует описанию границ данных зон, изложенному в «Описании границ» (Приложение № 1 к оспариваемому решению), и противоречит представленной административным ответчиком карте, являются необоснованными, поскольку в «Описании границ» приводится краткое описание таких границ, для более же точного их установления и разработан указанный «Проект зон охраны», содержащий более подробное описание границ в «Пояснительной записке» и их точное графическое изображение в «Сводной схеме».

Доводы административного истца о том, что в связи с утверждением указанными выше распоряжениями Губернатора Курской области новых зон охраны для 10 памятников в данных зонах действуют двойные ограничения, установленные указанными распоряжениями и оспариваемым решением, в также о том, что часть территории зон, установленных оспариваемым решением и не вошедшая в зоны, утвержденные указанными распоряжениями, в настоящее время не имеет привязки к конкретному памятнику, являются необоснованными и не свидетельствуют о наличии оснований для признания оспариваемого решения не действующим.

Как указано выше, в соответствии с пунктом 5 статьи 63 данного Федерального закона № 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнесены соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Таким образом, установленные оспариваемым решением зоны охраны действующим федеральным законодательством прямо признаны действующими, в связи с чем прекратить свое действие такие зоны могут только в порядке, установленном законом.

В соответствии с пунктом 21 «Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015г. № 972, изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном настоящим Положением. Изменение объединенной зоны охраны, в том числе ее границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем корректировки только в случае отнесения объекта недвижимого имущества, расположенного в пределах территорий объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, к памятникам истории и культуры. При изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия сохраняются ранее утвержденные границы зон охраны этого объекта культурного наследия и действуют режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах этих зон. При необходимости изменение зон охраны такого объекта культурного наследия и их утверждение осуществляются в порядке, установленном настоящим Положением.

Таким образом, изменение границ установленных оспариваемым решением зон охраны возможно исключительно в установленном данным «Положением» порядке, но не путем признания судом такого решения не действующим.

Распоряжениями Губернатора Курской области от 14.11.2014г. № 824-рг и от 16.04.2015 № 262-рг "Об утверждении границ территории, границ зон охраны, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территории зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории г. Курска" утверждены новые границы зон охраны части объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Курска и прямо установлено, что решение исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 "Об установлении Зон охраны памятников истории и культуры г. Курска" действует в части, не противоречащей данным распоряжениям (пункты 1, 2).

Следовательно, данными актами, имеющими одинаковую юридическую силу с оспариваемым решением, но принятыми позднее, прямо подтверждено действие оспариваемого решения в части, не противоречащей им. Вместе с тем установление такой не противоречащей данным актам части оспариваемого решения находится вне рамок разбирательства по настоящему делу, в котором оспариваемое решение проверяется исключительно на его соответствие законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, в силу пункта 24 указанного «Положения», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015г. № 972, в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Не могут быть признаны поводом к признанию оспариваемого решения не действующим и доводы административного истца о том, что разделами ІІ и ІV его Приложения № 1 неправомерно совмещены зоны регулирования застройки и историко-культурные заповедные районы и в установленном порядке соответствующие территории заповедными не объявлялись, положения о них не принимались, участки культурного слоя памятниками археологии не признавались.

В соответствии с пунктом 38 «Положения об охране и использовании памятников истории и культуры», утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982г. № 865, исторические центры, кварталы, площади, улицы, памятные места, культурные слои древних городов и других населенных пунктов, природные и искусственные ландшафты, представляющие особую историческую, археологическую, градостроительную и архитектурную ценность, могут быть объявлены историко - культурными заповедными территориями (местами) Советами Министров союзных республик, не имеющих областного деления, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов в порядке, установленном законодательством союзных республик. Охрана заповедных территорий (мест) осуществляется на основании положений, утверждаемых в порядке, установленном законодательством союзных республик.

В силу статьи 37 Закона РСФСР от 15.12.1978г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» отдельные участки городов и других населенных пунктов, имеющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями, могут быть объявлены заповедными местами Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. Охрана заповедных мест осуществляется на основании положений, утверждаемых в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР.

Согласно пункту 2.6 Инструкции № 33 сосредоточение памятников и окружающая их застройка могут быть объединены в заповедные территории со строгим режимом регулирования застройки (в соответствии с пунктом 3.2.3а). В заповедных территориях выделяются охранные зоны отдельных памятников, их ансамблей и комплексов.

Согласно пункту 3.2.3 данной Инструкции № 33 в зависимости от исторической ценности планировки и застройки, их расположения по отношению к памятникам, от историко - архитектурной ценности памятников и их значения в формировании среды различаются следующие виды регулирования застройки:

- территории, непосредственно прилегающие к охранным зонам памятников, а также к участкам с исторически ценной планировкой и застройкой, где регулирование нового строительства подчинено основным закономерностям исторической застройки данного населенного пункта, с соблюдением общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений памятникам, а также с учетом особенностей исторически ценной среды.

Из «Пояснительной записки» «Проекта зон охраны памятников истории и культуры г.Курска» следует, что историко-культурные заповедные районы выделяются в пределах зон регулирования застройки на участках, наиболее ценной исторической среды и могут быть названы зонами строгого регулирования застройки (стр.74), территорией культурного слоя является место бывшей Курской крепости, а также непосредственно прилегающая к ней часть древнего посада (стр.89).

Таким образом, по существу заповедные районы, в которые в том числе могли включаться и культурные слои древних городов (пункт 38 «Положения», утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982г. № 865), являлись разновидностью зон регулирования застройки и объявление их таковыми оспариваемым решением, принятым уполномоченным на то исполнительным органом власти областного уровня по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (пункт 1), соответствовало действовавшему в период его принятия законодательству, не устанавливало каких-либо новых зон охраны памятников истории и культуры, а создавало лишь иные территории, предусмотренные законом. Создание данных территорий и отсутствие положений о них при наличии зон регулирования застройки само по себе не нарушает прав административного истца и не является основанием к признанию оспариваемого решения не действующим.

Ссылки административного истца на ранее утверждавшийся и ныне действующий генеральные планы г.Курска не могут быть приняты во внимание, поскольку данные акты не являются актами, имеющими большую юридическую силу по сравнению с оспариваемым решением, являющимся специальным нормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на доступ к культурным ценностям, обязывает заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44).

Согласно Международной хартии по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест, принятой на II Международном конгрессе архитекторов и технических специалистов по историческим памятникам в Венеции (1964 год), монументальные произведения, несущие духовные послания прошлого, остаются в современной жизни свидетелями вековых традиций; человечество с каждым днем все более осознает общечеловеческую ценность памятников, рассматривает их как общее наследие и перед лицом будущих поколений признает совместную ответственность за его сохранность, оно считает себя обязанным передать памятники во всем богатстве их подлинности; памятник неотделим от истории, свидетелем которой он является, и от окружающей среды, где он расположен (статья 7).

Положения Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" согласно его Преамбуле направлены на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. Право на сохранность объектов культурного наследия является частью конституционного права на доступ к культурным ценностям. Сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, представляющих собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являющихся неотъемлемой частью всемирного культурного наследия, затрагивает права каждого гражданина Российской Федерации, вне зависимости от места его жительства, а не только заявителя.

В связи с изложенным, при доказанности исторической, культурной и архитектурной ценности объектов культурного наследия, расположенных в центральной части города Курска, суд расценивает требование административного истца, заявленное спустя 26 лет после принятия оспариваемого решения, когда значительная часть архивных документов утрачена, и направленное по существу на снижение уровня охраны таких объектов культурного наследия только по формальным процедурным соображениям и соответственно - на лишение граждан конституционного права на сохранение указанных объектов культурного наследия и доступ к ним, злоупотреблением правом, влекущим отказ в удовлетворении заявленного требования (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах основания для признания не действующим оспариваемого решения отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления Администрации г.Курска к Администрации Курской области о признании не действующим решения Исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990г. № 78 «Об установлении зон охраны памятников истории и культуры г.Курска» отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Курский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, т.е. с 25 мая 2016 года.

Председательствующий