Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации Приморского края, заинтересованное лицо департамент по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края о признании недействующим Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па «О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па «Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения» в части,

у с т а н о в и л:

Администрацией Приморского края 29 сентября 2016 года принято Постановление № 453-па «О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па «Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения» (далее – Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па).

Текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://..., ДД.ММ.ГГГГ и в печатном издании «...», № №), ДД.ММ.ГГГГ

ФИО1 обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании незаконными пункты 1.1.2 и 1.1.3 Постановления Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па. В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым постановлением внесены изменения в пункт 4.2 раздела 4 Положения «О государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря», утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па «Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения» (далее – Постановление Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па), который устанавливает запреты в охранной зоне заказника - территории береговой полосы шириной 500 метров, а именно дополнен абзацами шестым-одиннадцатым. Абзацем 7 пункта 4.2 Положения «О государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря», утверждённого Постановлением Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па (далее – Положение «О государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря») установлено, что в охранной зоне заказника - территории береговой полосы шириной 500 метров запрещается самовольное снятие или перемещение, а также нарушение естественной структуры почвенного слоя, уничтожение плодородного слоя почвы, выемка грунта. Постановлением мирового судьи судебного участка № 106 Партизанского судебного района Приморского края от 19 апреля 2017 года он был привлечён к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 8.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В соответствии с данным постановлением ФИО1 в нарушение абзаца 7 пункта 4.2 Положение «О государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря», самовольно произвёл снятие и перемещение грунта на территории охранной зоны заказника «Залив Восток». Пунктом 2 статьи 6 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» (далее - Закон Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ) предусмотрены полномочия Администрации Приморского края в области создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Приморского края. Вместе с тем данная статья не содержит полномочий органа исполнительной власти Приморского края по принятию нормативных правовых актов об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения. Считает, что Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па противоречит Закону Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ, поскольку действующим законодательством Администрация Приморского края не наделена полномочиями по изменению режима особой охраны заказника, а также противоречит статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ).

До рассмотрения административного дела по существу, суд привлёк к участию в деле в качестве заинтересованного лица департамент по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края.

Административный истец ФИО1, судебное заседание не явился, о дате и времени рассмотрения административного дела был извещён надлежащем образом.

Представители административного истца ФИО1 – адвокат Якушкин С.А., Степанов А.А. и Межин А.С. в судебном заседании заявленные требования уточнили, просили признать недействующим Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па в части принятия пунктов 1.1.2 и 1.1.3 с даты его вступления в законную силу 30 сентября 2016 года. По существу пояснили, что статья 16 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ регулирует порядок создания охранных зон особо охраняемых природных территорий, режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон. Нормативным правовым актом, который регулирует режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон, является Положение о соответствующей охранной зоне, утверждённое Губернатором Приморского края. Необходимость наличия Положения об охранной зоне следует также из пункта 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ. Считают, что полномочиями по установлению запретов использования земельных участков в охранной зоне заказника действующим законодательством в области создания, охраны и использования, особо охраняемых природных территорий Приморского края и Федеральным законодательством Администрация Приморского края не наделена.

Представитель Администрации Приморского края - ФИО3, в судебном заседании доводы представленного отзыва и дополнений к нему поддержала, по существу пояснила, что создание охранных зон для таких особо охраняемых природных территорий как государственные природные заказники было предусмотрено законодательством, действовавшим на момент принятия Положения «О государственном природном комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря», и утверждении охранной зоны к нему. Более того, законодательство данного периода не предусматривало каких-либо требований к порядку установления охранных зон и разработку отдельных положений об охранных зонах особо охраняемых природных территорий. Информацию об охранных зонах допускалось включать в решения о создании самих особо охраняемых природных территорий. Требование о разработке отдельного положения охранной зоны, распространяется на вновь создаваемые охранные зоны. Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ) установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Согласование изменения режима в ранее созданных охранных зонах с какими-либо органами в силу норм действующего законодательства не требуется. Администрацией Приморского края были внесены изменения в ранее принятый администрацией акт. Данные изменения были инициированы прокуратурой Приморского края. Проект постановления от 29 сентября 2016 года № 453-па был направлен на экспертизу в прокуратуру Приморского края и в Министерство юстиции Российской Федерации. Получив положительное заключение, данный акт был принят и вступил в законную силу. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Администрации Приморского края, в соответствии с требованиями действующего законодательства в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заказники.

Представитель заинтересованного лица департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края – ФИО4 в судебном заседании доводы в представленном отзыве поддержал, против удовлетворения заявленных требований возражал, по существу пояснил, что издание оспариваемого постановления не противоречит федеральному природоохранному законодательству.

Выслушав объяснения представителей административного истца ФИО1 – адвоката Якушкина С.А., Степанова А.А., Межина А.С., представителя Администрации Приморского края - ФИО3, представителя заинтересованного лица департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края – ФИО4, а также заключение прокурора Познер И.А. полагавшей, что основания для признания оспариваемого нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти Приморского края недействующим в части отсутствуют, суд приходит к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту «Д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что решением исполнительного комитета Приморского краевого Совета народных депутатов от 20 апреля 1989 года № 131 образован государственный природный комплексный морской заказник краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря.

Во исполнение Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ, на основании Устава Приморского края и в целях приведения положений о государственных природных заказниках краевого значения в соответствие с действующим законодательством Администрацией Приморского края 28 июля 2008 года было принято постановление № 170-па, которым утверждено Положение о комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря, а также установлена охранная зона заказника.

Пунктом 4.2 указанного Положения установлена охранная зона заказника - территория береговой полосы шириной 500 метров, на территории которой запрещалось, движение и стоянка механизированного транспорта вне дорог, мойка автотранспорта, установка палаток, иных временных сооружений, устройство временных лагерей вне зон организованного отдыха, разведение костров, устройство свалок и мусорных ям, уничтожение берегозащитной и прибрежной растительности, а также сбор дикоросов, цветов и лекарственных растений в промышленных масштабах.

Постановлением Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па были внесены изменения в пункт 4.2 раздела 4 Положения, а именно дополнен абзацами шестым – одиннадцатым, в соответствии с которыми на территории охранной зоны заказника запрещается предоставление садоводческих и дачных земельных участков, земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, дорог, трубопроводов, линий электропередачи и прочих линейных объектов (за исключением объектов, строящихся для государственных нужд), самовольное снятие или перемещение, а также нарушение естественной структуры почвенного слоя, уничтожение плодородного слоя почвы, выемка грунта, хранение горюче-смазочных материалов, хранение и применение удобрений и ядохимикатов, в том числе токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов и в научных целях, проведение гидромелиоративных, ирригационных, дноуглубительных работ за исключением осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Приморского края, и осуществления мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Приморского края.

Текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации ...ДД.ММ.ГГГГ и в печатном издании ...№ДД.ММ.ГГГГ

Суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетентности, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) (в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ) к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли, в том числе государственных природных заказников.

В силу части 4 указанной статьи в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Частью 3 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 14 июля 2008 года № 118-ФЗ) также было установлено, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Особо охраняемой природной территорией в соответствии с частью 1 данной статьи являются, в том числе государственные природные заказники.

Частью 1 статьи 8 Закона Приморского края от 11 мая 2005 № 245-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 26 июня 2006 года № 385-КЗ) предусматривалось, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий в соответствии с их категориями на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с ограниченным режимом хозяйственного использования. Решение об образовании охранной зоны или округа с ограниченным режимом хозяйственного использования особо охраняемых природных территорий краевого значения принимается Администрацией Приморского края (часть 2 статьи 8 Закона Приморского края от 11 мая 2005 № 245-КЗ).

Кроме того, статьёй 12 указанного закона к полномочиям Администрации Приморского края относилось принятие решений об образовании особо охраняемых природных территорий краевого значения и принятие решений об образовании охранных зон или округов особо охраняемых природных территорий, а также утверждение положений об особо охраняемых природных территориях краевого значения и определение их границ.

Таким образом, создание охранных зон для таких особо охраняемых природных территорий как государственные природные заказники было предусмотрено законодательством, действовавшим на момент утверждения Положения о комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря и утверждения охранной зоны к нему. Каких-либо требований к порядку установления охранных зон, законодательство данного периода не устанавливало, как не устанавливало необходимость разрабатывать отдельные положения об охранных зонах особо охраняемых природных территорий.

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Согласование изменения (уточнения) режима в ранее созданных охранных зонах с какими-либо органами в силу норм действующего законодательства не требуется.

Суд, исследовав доводы участвующих в деле лиц, приходит к выводу, что Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па в оспариваемой части не противоречит действующему в настоящее время законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 1 ЗК РФ, в которой определены основные принципы земельного законодательства, одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

Согласно части 3 статьи 95 ЗК РФ на землях государственных природных заказников, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ.

В преамбуле Федерального закона № 33-ФЗ установлено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Анализ действовавшего на момент утверждения Положения о комплексном морском заказнике краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря и утверждения охранной зоны к нему и действующего в настоящее время законодательства позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения режима заказников законодательство предусматривало создание охранных зон с запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. В каждом случае правовой режим охранной зоны устанавливается с учётом особенностей конкретной особо охраняемой природной территории.

Как следует из содержания представленного представителем департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края отзыва, государственный природный комплексный морской заказник краевого значения «Залив Восток» залива ФИО2 моря является особо охраняемой природной территорией, созданной с целью сохранения и восстановления природных комплексов залива Восток в естественном состоянии, поддержания экологического баланса и рационального использования природных ресурсов в виде сочетания на одной акватории водных биоресурсов, марикультурных плантаций и зоны рекреации (пункт 1.2 Постановления Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па). Заказник имеет охранную зону шириной 500 метров от уреза воды вдоль его сухопутной границы. Согласно режиму охранной зоны заказника, до внесения изменений, осуществлять строительство капитальных объектов различного назначения, а также снятие грунта и его перемещение без его нарушения было невозможно, так как в указанных случаях используется специальная техника и уничтожается прибрежная растительность. Отсутствие в режиме охранной зоны прямого запрета на проведение строительных работ позволило муниципальным органам предоставлять земельные участки в целях ведения личного подсобного хозяйства, а также выдавать разрешения на строительство капитальных объектов в прибрежной полосе залива. Результатом такой деятельности явилось недовольство граждан и их обращения, основанные на нарушениях их конституционных прав, что подтверждено обращением Прокуратуры Приморского края. С целью уточнения режима охранной зоны, устанавливающего недопустимость осуществления застройки прибрежной зоны Залива Восток, изменения её почвенной и гидрологической структуры, а также недопустимость хранения в прибрежной полосе ядохимикатов и токсичных химических препаратов способных оказать прямое негативное воздействие на природные комплексы залива принято Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па, содержащее уточняющие условия режима охранной зоны заказника, и не являющиеся по своей сути дополнительными ограничениями.

Такие доводы, суд считает заслуживающими внимания, поскольку, как следует из положений законодательства, ранее устанавливающего создание охранных зон заказников, целью создания таких зон является предотвращение неблагоприятных антропогенных влияний на режим заказников.

Кроме того, в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

С учётом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па принято компетентным органом в пределах его полномочий, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд отказывает в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о принятом решении суда в официальном печатном издании данного исполнительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим Постановление Администрации Приморского края от 29 сентября 2016 года № 453-па «О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 28 июля 2008 года № 170-па «Об утверждении положений о государственных природных заказниках краевого значения» в части принятия пунктов 1.1.2 и пункта 1.1.3 с даты его вступления в законную силу – с 30 сентября 2016 года – отказать.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию Администрацией Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании данного исполнительного органа государственной власти Приморского края.

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, через Приморский краевой суд.

Судья Я.А. Римский