Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску публичного акционерного общества «Россети Юг» о признании не действующими Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог», утвержденных решением Городской Думы города Таганрога Ростовской области от 1 ноября 2017 г. № 403, в части пункта 11 статьи 5, абзаца 2 пункта 16 статьи 5, абзаца 1 пункта 11 статьи 24, абзацев 2,3 пункта 4 статьи 26,

у с т а н о в и л:

1 ноября 2017 г. Городской Думой города Таганрога Ростовской области принято решение № 403 «Об утверждении «Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог». Текст Правил благоустройства на территории города Таганрога (далее – Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью. Решение опубликовано в газете «Таганрогская правда» 10 ноября 2017 г.

Решениями Городской Думой города Таганрога от 26 декабря 2018 г. № 530 и от 14 июня 2019 г. № 589 внесены изменения в решение № 403.

Решения № 530 и № 589 опубликованы в газете «Таганрогская правда» 11 января 2019 г. и 26 июня 2019 г.

Пункт 11 статьи 5 Правил благоустройства предусматривает: «На территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей (коммуникаций), а также территориях, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют владельцы указанных инженерных сетей (коммуникаций)».

Абзац 2 пункта 16 статьи 5 Правил благоустройства предусматривает: «Деревья, упавшие в охранной зоне инженерных сетей вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации, должны быть удалены в течение трех часов владельцами инженерных сетей».

Абзац 1 пункта 11 статьи 24 Правил благоустройства предусматривает: «Металлические опоры, кронштейны и иные элементы устройств наружного освещения и иных воздушных инженерных сетей должны содержаться в чистоте, не иметь следов коррозии и окрашиваться по мере необходимости (но не реже 1 раза в год)».

Абзац 2 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства предусматривает: «Работы по удалению афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, размещенных в не предназначенных для этого местах, обеспечиваются владельцами объектов, на которых они размещены».

Абзац 3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства предусматривает: «Владельцы протяженных или удаленных объектов, таких как опоры электросетей, транспорта, освещения, рекламных конструкций и т.п., обязаны регулярно (не реже 1 раза в неделю) проводить осмотр имущества и очистку его от афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера».

ПАО «Россети Юг» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, после уточнения, просит признать недействующими указанные пункт 11 статьи 5, абзац 2 пункта 16 статьи 5, абзац 1 пункта 11 статьи 24, абзацы 2,3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства с момента их принятия.

Поводом для обращения в суд с настоящим административным иском стало неоднократное привлечение общества к административной ответственности в связи с нарушением оспариваемых положений Правил благоустройства.

В обоснование своих требований административный истец указывает, что оспариваемые нормы вступают в противоречие с нормами федерального отраслевого законодательства, регулирующего деятельность по эксплуатации линейных объектов; возлагают на общество, как на владельца объектов электросетевого хозяйства и иных сетей, дополнительные обязанности по содержанию не принадлежащих ему земельных участков в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства; устанавливают дополнительные зоны для содержания территории вокруг объектов электросетевого хозяйства и иных сетей – зоны эксплуатационной ответственности владельцев сетей и прилегающие территории; устанавливают сроки, порядок, условия и периодичность проведения осмотров объектов электросетевого хозяйства, приравнивая их к объектам благоустройства, возлагая, в связи с этим на сетевые организации дополнительные необоснованные (нецелевые) финансовые затраты. Считает, что правовое регулирование отношений, связанных с содержанием инженерных сетей не отнесено федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления; оспариваемые нормы не отвечают требованию правовой определенности, являются абстрактными, не устанавливают четких критериев в применении Правил благоустройства, что создает угрозу нарушения прав административного истца.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Городская Дума г.Таганрога, в качестве заинтересованных лиц – Администрация города Таганрога, Управление жилищно-коммунального хозяйства г.Таганрога.

В возражениях на административное исковое заявление Городская Дума города Таганрога с требованиями административного иска не согласилась, указала, что утверждение Правил благоустройства относится к вопросам местного значения. Оспариваемые нормы направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, улучшение санитарно-эстетического состояния территории, устанавливают обязанности владельцев сетей только в части организации производства уборочных работ исключительно на территории охранных зон и зон эксплуатационной ответственности, то есть, распространяют требования на зоны с особыми условиями использования территорий. Инженерные сети отнесены к объектам благоустройства как объекты градостроительной деятельности. Правила предусматривают участие владельцев инженерных сетей в благоустройстве территории только в определенных случаях, формах и объемах участия, что не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В возражениях на административное исковое заявление заинтересованное лицо Администрация города Таганрога указывает, что оспариваемые нормы не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Правила благоустройства устанавливают требования к элементам благоустройства, содержат перечень направленных на это мероприятий, их порядок и периодичность, обязательны для исполнения на территории муниципального образования «Город Таганрог». Поскольку эксплуатация объектов электросетевого хозяйства предусматривает установление охранных зон с особыми условиями использования земельных участков, оспариваемыми нормами были предусмотрены обязанности собственников объектов электросетевого хозяйства по организации и производству уборочных работ в охранных зонах, включая покос сорной растительности и уборку упавших деревьев, а так же содержание их имущества. Оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, учитывают требования об обеспечении безопасных условий эксплуатации объектов электросетевого хозяйства.

В возражениях на административное исковое заявление заинтересованное лицо Управление жилищно-коммунального хозяйства г.Таганрога указало, что утверждение Правил благоустройства отнесено к вопросам местного значения городского поселения. Проект Правил, согласно решению Городской Думы г. Таганрога от 27 декабря 2012 г. № 515, был вынесен на публичные слушания с участием жителей города Таганрога. Сроки проведения работ, указанные в Правилах благоустройства, определялись с учетом требований разумности, направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов. Части 11 и 16 статьи 5 Правил благоустройства приняты с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» согласно которых, охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий электропередачи, вокруг подстанций, а также установлено, что для обеспечения безаварийного функционирования и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, в охранных зонах сетевыми организациями или организациями, действующими на основании соответствующих договоров с сетевыми организациями, осуществляются вырубка и опиловка деревьев и кустарников в пределах минимально допустимых расстояний до их крон, а также вырубка деревьев, угрожающих падением. С учетом этого, Правилами благоустройства в оспариваемых нормах определен круг лиц, сроки и проведение работ. Оспариваемая часть 11 статьи 24 установлена в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, как и абзацы второй и третий части 4 статьи 26 которые направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан. Просит в удовлетворении административного искового заявления ПАО «Россети Юг» отказать.

Представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель Администрации города Таганрога ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска.

Представитель Администрации города Таганрога и Управления жилищно-коммунального хозяйства г. Таганрога ФИО4, действующая на основании доверенностей, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А., полагавшую, что административное исковое заявление подлежит частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и вступления в силу; соответствие нормативного правового акта (в оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Город Таганрог - городской округ, расположен на территории Ростовской области в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом муниципального образования «Город Таганрог» является Городская Дума города Таганрога (статья 33 Устава города Таганрога, утвержденного решением Городской Думы города Таганрога от 3 июня 2011 г. № 318, с последующими изменениями и дополнениями).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 46 Устава города Таганрога, статей 37, 50, 52-54 Регламента Городской Думы города Таганрога (утвержден решением Городской Думы города Таганрога от 29 сентября 2016 г. № 241), постановления администрации г.Таганрога от 21 мая 2013 г. № 1559 «Об определении источника официального опубликования», Городская Дума города Таганрога принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города; решения Городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Городской Думы; председатель Городской Думы – глава города Таганрога подписывает решения Городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 30 дней; решения вступают в силу со дня их принятия (издания), если иной срок вступления в силу не предусмотрен самим решением; официальным опубликованием решения Городской Думы признается дата его публикации в газете «Таганрогская правда».

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения Городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 10 Устава города, а также отнесен к компетенции Городской Думы в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 35 Устава города.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем Городской Думы.

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города, Регламентом Городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены.

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано 10 ноября 2017 г. в печатном издании - газете «Таганрогская правда» № 125 (26876), вступило в силу со дня его официального опубликования.

По проекту Правил благоустройства были проведены публичные слушания 24 апреля 2017 г., назначенные постановлением председателя Городской Думы от 30 марта 2017 г. № 326

Вопрос о принятии нормативного правового акта рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из выписки из протокола № 51 заседания Городской Думы, решение принято единогласно.

Изменения в базовое решение приняты также в условиях соблюдения процедуры принятия: проведены публичные слушания 10 октября 2018 г. и 14 мая 2019 г., назначенные соответственно постановлениями председателя Городской Думы – Главой города Таганрога от 27 сентября 2018 г. № 488 и от 19 апреля 2019 г. № 570, решения опубликованы в газете «Таганрогская правда» 11 января 2019 г. №2 (27066) и 26 июня 2019 г. №69 (27133).

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены. Изменения внесены в пределах компетенции.

По этим основаниям Правила благоустройства административным истцом не оспариваются.

Решение Городской Думой города Таганрога № 403 от 1 ноября 2017 г. «Об утверждении «Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог» в настоящее время действует в редакции решения Городской Думы города Таганрога № 403 от 1 ноября 2017 г.

Судом установлено, что ПАО «Россети Юг» является сетевой организацией, которой на праве собственности принадлежат объекты электросетевого хозяйства, расположенные на территории города Таганрога, предназначенные для передачи электроэнергии потребителям.

Также установлено, что в собственности ПАО «Россети Юг» помимо линий электропередач, трансформаторных подстанций и иного имущества, статус которого определен в федеральном законодательстве об электроэнергетике, имеются другие объекты коммунальной инфраструктуры, системы водоснабжения, теплосетей (котельные, инженерные сети в пределах ремонтно-строительного участка и др.)

Установлено отсутствие заключенных с ПАО «Россети Юг» договоров по содержанию (уборке и благоустройству) территорий, на которых расположены объекты электросетевого хозяйства, а также прилегающих к ним территорий.

Постановлением главы Администрации г.Таганрога от 24 августа 2020 г. № 1380 в целях размещения объектов электросетевого хозяйства «воздушная линия электропередачи ВЛ 35 кВ «Т-1-Т-3» по ходатайству ПАО «Россети Юг» в г.Таганроге в отношении 67 участков установлен публичный сервитут.

ПАО «Россети Юг» неоднократно привлекалось к административной ответственности по статье 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» в связи с нарушениями Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог».

Учитывая формулировки, использованные в принятых по делам об административных правонарушениях постановлениях при описании объективной стороны правонарушений, а также указание в постановлениях и судебных актах арбитражных судов на нарушение ПАО «Россети Юг» пункта 11 статьи 5, пункта 11 статьи 24, пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применён в отношении административного истца и он вправе оспорить этот акт в судебном порядке.

К административному истцу не применялось положение абзаца 2 пункта 16 статьи 5 Правил благоустройства. Вместе с тем, из существа оспариваемой нормы следует сохранение возможности ее применения в отношении общества.

Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил благоустройства нормам федерального законодательства, определяющим правомочия собственников (владельцев) объектов благоустройства, правовой режим земельных участков, в том числе, используемых для содержания инженерных коммуникаций, суд исходит из того, что нормативный правовой административным истцом оспорен в части, касающейся возложения на владельцев инженерных сетей (коммуникаций) обязанности по организации и производству уборочных работ, включая покос сорной растительности, на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей (коммуникаций), а также территорий прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры (пункт 11 статьи 5); по удалению в течение трех часов упавших в охранной зоне инженерных сетей вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации деревьев (абзац 2 пункта 16 статьи 5); в части, касающейся требований к содержанию в чистоте и окрашиванию металлических опор, кронштейнов и иных элементов устройств наружного освещения и иных воздушных инженерных сетей (абзац 1 пункта 11 статьи 24); возложения на владельцев объектов, не предназначенных для размещения афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, обязанности по их удалению (абзац 2 пункта 4 статьи 26); возложения на владельцев опор электросетей, транспорта, освещения, рекламных конструкций и т.п., обязанности регулярно (не реже 1 раза в неделю) проводить осмотр имущества и очистку его от афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера (абзац 3 пункта 4 статьи 26).

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ) понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введена статья 45.1, определяющая содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы, приведенные в части 2 данной статьи, а также иные вопросы, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

К числу регулируемых правилами благоустройства вопросов с точки зрения рассматриваемых правоотношений отнесены, в том числе: содержание территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями (п.1); проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (п.3); уборка территории муниципального образования, в том числе в зимний период (п.10); участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий (п. 13); определение границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (п. 14); порядок участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (п.16); осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (п.17).

Таким образом, оспариваемые Правила благоустройства устанавливают единые, обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городской территории.

У административного ответчика имелись правовые основания для принятия оспариваемых норм, так как федеральный законодатель предоставил органам местного самоуправления полномочия по определению форм участия граждан и организаций в благоустройстве.

Вместе с тем, осуществление органом местного самоуправления таких полномочий должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства.

В оспариваемом ПАО «Россети Юг» положении пункта 11 статьи 5 Правил благоустройства установлено, что на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей (коммуникаций), а также территориях, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют владельцы указанных инженерных сетей (коммуникаций).

Абзацем 2 пункта 16 статьи 5 Правил благоустройства установлено, что деревья, упавшие в охранной зоне инженерных сетей вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации, должны быть удалены в течение трех часов владельцами инженерных сетей.

Оспаривая пункт 11 и абзац 2 пункта 16 статьи 5, административный истец указывает на то, что на владельцев инженерных сетей в противоречие требованиям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 40-42 Земельного кодекса Российской Федерации возложены обязанности по уборке не принадлежащих им земельных участков; нормы имеют неопределенность в установлении границ ответственности ввиду смешения понятий прилегающих территорий, территории охранных зон и эксплуатационной ответственности; созданы условия для привлечения к ответственности владельца инженерных сетей, в охранную зону которого попадает земельный участок и/или отведенная территория без установления виновного лица, собственника участка.

Согласно положениям статей 2, 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1, 2 статьи 2 Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Кодексу.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Земельный кодекс Российской Федерации в части 3 статьи 5 закрепил понятие правообладателя земельных участков, к которым отнесены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Отдельно указаны обладатели публичного сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками, установленное в соответствии с главой V.7 настоящего Кодекса.

Статья 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает установление публичного сервитута для использования земельных участков и (или) земель в целях размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее также - инженерные сооружения).

Публичный сервитут не лишает правообладателей земельных участков возможности использования земельного участка (его части) и (или) расположенного на таком земельном участке объектах недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием, лишь ограничивая их право пользования.

По смыслу положений статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Следовательно, случаи возложения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами или договором.

Правила благоустройства к указанным источникам не относятся.

Под прилегающей территорией в Градостроительном кодексе Российской Федерации понимается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статьей 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены обязанности лица, ответственного за эксплуатацию, здания, сооружения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ введена часть 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Областным законом Ростовской области от 26 июля 2018 г. № 1426-ЗС «О порядке определения правилами благоустройства территорий муниципальных образований границ прилегающих территорий» установлен порядок определения правилами благоустройства территорий муниципальных образований границ прилегающих территорий.

Согласно ч. 6 ст. 3 Областного закона от 26 июля 2018 г. № 1426-ЗС границы прилегающей территории отображаются на схеме границ прилегающей территории на кадастровом плане территории. В схеме границ прилегающей территории также указываются кадастровый номер и адрес здания, строения, сооружения, земельного участка, в отношении которого установлены границы прилегающей территории, площадь прилегающей территории, условный номер прилегающей территории.

В силу ч. 7 Областного закона от 26 июля 2018 г. № 1426-ЗС подготовка схемы границ прилегающей территории осуществляется уполномоченным органом поселения (городского округа) в сфере градостроительной деятельности или по его заказу кадастровым инженером и финансируется за счет средств местного бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Согласно ч. 10 статьи 3 Областного закона от 26 июля 2018 г. № 1426-ЗС установление и изменение границ прилегающей территории осуществляются путем утверждения в соответствии с требованиями статьи 45.1 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации представительным органом муниципального образования схемы границ прилегающей территории, являющейся приложением к правилам благоустройства.

В статье 2 оспариваемых Правил содержится определение прилегающей территории, под которой понимается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены Правилами в соответствии с порядком, установленным областным законом.

Правилами благоустройства на территории города Таганрога границы прилегающих территорий путем утверждения схемы границ прилегающих территорий не определены.

Отсутствие определенных и установленных границ прилегающих территорий к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, договоров по их содержанию, расцениваются судом как неоднозначное толкование, неопределенность содержания правового регулирования, допускающее возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Суд так же учитывает, что в статье 2 Правил благоустройства содержится понятие охранной зоны, которое определено как территория, обеспечивающая безопасную эксплуатацию и функционирование инженерных сетей, определяемая отраслевыми нормативными актами, регламентами, техническими документами.

Согласно положению статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены виды зон с особыми условиями использования территорий, в том числе охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии); охранная зона трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов); зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны.

Особенностью указанных зон является порядок пользования земельным участком в границах охранных зон собственником у которого такой участок не изымается, и используется им с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима, ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

Таким образом, понятие «охранная зона» по своей юридической природе не тождественно понятию «прилегающая территория».

В соответствии с частью 2 статьи 28 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в состав мер государственного регулирования надежности и безопасности в сфере электроэнергетики входят принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, осуществление федерального государственного энергетического надзора, аттестация по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики.

Указанным нормативным правовым актом Российской Федерации устанавливаются, в том числе, требования к функционированию электроэнергетических систем, обеспечению устойчивости и надежности электроэнергетических систем, режимам и параметрам работы объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, функционированию объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, планированию развития электроэнергетических систем, безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон.

В силу пункта 6 указанных Правил установление охранных зон объектов электросетевого хозяйства границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании.

В данном пункте Правил также регламентирован порядок установления границ таких охранных зон и определено, что соответствующая охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о её границах, перечислены мероприятия, связанные с содержанием охранной зоны, в том числе и с уборкой порубочных остатков при ликвидации аварийных/чрезвычайных ситуаций (подпункты 8-11).

Аналогичные правила утверждены для газораспределительных сетей (постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. № 878 «Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей»).

Требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения изложены в санитарных правилах и нормах (СанПиН) «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», которые разработаны на основании Федерального закона «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554.

Технические требования по эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства содержаться в Правилах технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденных приказом Госстроя Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. №168.

Из приведенных положений следует, что на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, в том числе, в области особых условий использования земельных участков, на которых расположены объекты инженерных сетей (коммуникаций), устанавливающие специальный правовой режим их охранных зон.

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны.

Судом также учитывается, что установление зон эксплуатационной ответственности в силу требований действующего законодательства преследует своей целью разграничение балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности электросетей между сетевыми организациями, а также организациями и потребителями, необходимое для заключения между ними договора энергоснабжения.

Данное требование (об установлении границ балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности) является существенным условием при заключении договора между ресурсоснабжающими организациями и потребителями в силу Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861 (пункт 13 «в»), типового договора в области горячего водоснабжения утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 643 (пункты 2,3 раздела 1).

Из приведенных положений нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, следует, что понятие «зона эксплуатационной ответственности» используется в целях, определенных отраслевым законодательством и в соответствии с положениями пункта 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок их содержания не может регламентироваться правилами благоустройства территории муниципального образования.

В силу приведенных обстоятельств определение в муниципальном правовом акте вопросов использования и содержания земельных участков, расположенных в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности инженерных сетей, в том числе возложения на ресурсоснабжающую организацию обязанности по организации и производству в указанных зонах уборочных работ, включая покос сорной растительности, уборку упавших вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации деревьев, не соответствует требованиям действующего федерального законодательства, возлагает на указанных лиц, в нарушение статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, дополнительное бремя по содержанию не принадлежащего им имущества в отсутствие установленных федеральным законом либо договором оснований.

С учетом изложенного пункт 11 статьи 5 и абзац 2 пункта 16 статьи 5 подлежат признанию недействующими.

В оспариваемом ПАО «Россети Юг» положении абзаца 1 пункта 11 статьи 24 Правил установлена обязанность по содержанию в чистоте, без следов коррозии и окрашиванию по мере необходимости (но не реже 1 раза в год) металлических опор, кронштейнов и иных элементов устройств наружного освещения и иных воздушных инженерных сетей.

Согласно п. 20 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сеть инженерно-технического обеспечения - это совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений.

Сети инженерно-технического обеспечения (инженерные сети, коммуникации) - это совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения.

По смыслу положений ч. 9 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положений ч. ч. 1, 6, 9, 12 ст. 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к сетям инженерно-технического обеспечения относятся также объекты электросетевого хозяйства.

В силу положений части 2 статьи 28 Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в состав мер государственного регулирования надежности и безопасности в сфере электроэнергетики входят принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, осуществление федерального государственного энергетического надзора, аттестация по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики.

Приказами Минэнерго России от 19 июня 2003 г. № 229 и от 25 октября 2017 г. № 1013 утверждены Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации и Правила организации технического обслуживания и ремонтов объектов электроэнергетики, в соответствии с которыми определены основные требования к содержанию, эксплуатации тепловых электростанций, гидроэлектростанций, электрических и тепловых сетей Российской Федерации и на организации, выполняющие работы применительно к этим объектам, а также на выполняемые собственниками электросетей полномочия по их ремонту.

Правила утвержденные Приказом Минэнерго России от 25 октября 2017 г. № 1013 устанавливают требования к организации технического обслуживания, планирования, подготовки, производства ремонта и приемки из ремонта (далее - ТОиР) объектов электроэнергетики (за исключением атомных электростанций), входящих в электроэнергетические системы, а также требования по контролю за организацией ремонтной деятельности указанных объектов субъектами электроэнергетики.

Объекты электроэнергетики, на которые распространяются данные Правила, перечислены в пункте 2.

Организация ТОиР должна осуществляться субъектами электроэнергетики в отношении объектов электроэнергетики, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, в соответствии с локальными нормативными актами субъектов электроэнергетики (ЛНА), разрабатываемых в соответствии с настоящими Правилами и регламентирующих организацию технического обслуживания и ремонта оборудования, зданий и сооружений объектов электроэнергетики, порядок и правила взаимодействия лиц, осуществляющих ремонтную деятельность, и устанавливающих требования.

В соответствии с пунктом 2.2.1. Правил, утвержденных Приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 г. № 229, на энергообъектах должно быть организовано систематическое наблюдение за зданиями и сооружениями в процессе эксплуатации в объеме, определяемом местной инструкцией.

Наряду с систематическим наблюдением 2 раза в год (весной и осенью) должен проводиться осмотр зданий и сооружений для выявления дефектов и повреждений, а после стихийных бедствий (ураганных ветров, больших ливней или снегопадов, пожаров, землетрясений силой 5 баллов и выше и т.д.) или аварий - внеочередной осмотр, по результатам которого определяется необходимость технического обследования специализированными организациями отдельных строительных конструкций или всего здания (сооружения) в целом.

Установлено, что металлические конструкции зданий и сооружений должны быть защищены от коррозии; должен быть установлен контроль за эффективностью антикоррозионной защиты (п.2.2.11).

Окраска помещений и оборудования энергообъектов должна удовлетворять промышленной эстетике, санитарии, инструкции по отличительной окраске трубопроводов (2.2.12).

Таким образом, мероприятия по защите от коррозии и окрашиванию относятся к техническому обслуживанию объектов электроэнергетики, и должно осуществляться их собственниками в соответствии с локальными нормативными актами субъектов электроэнергетики, к которым Правила благоустройства не относятся.

Суд учитывает, что в соответствии с положением пункта 2 части 2 статьи 45.1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений. Вместе с тем, включение в оспариваемую норму требования «содержаться в чистоте» допускает неограниченную свободу усмотрения со стороны контролирующих и правоприменительных органов при определении понятия «чистота», не отвечает требованиям правовой определенности.

В соответствии с пунктом 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, неопределенность правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

В соответствии с изложенным, абзац 1 пункта 11 статьи 24 Правил благоустройства подлежит признанию недействующим.

В оспариваемом ПАО «Россети Юг» положении абзаца 2 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства установлено, что работы по удалению афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, размещенных в не предназначенных для этого местах, обеспечиваются владельцами объектов, на которых они расположены.

Указанные положения нормативного правового акта согласуются с требованиями статьи 210 ГК РФ, согласно которым, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Применение органом местного самоуправления указанных положений в отношении владельцев объектов, которые не предназначены для размещения афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, не свидетельствует о нарушении прав и обязанностей данных лиц применительно к осуществляемым мероприятиям по благоустройству территории муниципального образования, не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов административного истца.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что абзац 2 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. В удовлетворении административного искового заявления ПАО «Россети Юг» о признании его недействующим следует отказать.

Статья 26 Правил благоустройства направлена на урегулирование порядка размещения рекламных конструкций и средств наружной информации на территории города, их содержание.

В оспариваемом ПАО «Россети Юг» положении абзаца 3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства, владельцы протяженных или удаленных объектов, таких как опоры электросетей, транспорта, освещения, рекламных конструкций и т.п., обязаны (не реже 1 раза в неделю) проводить осмотр имущества и очистку его от афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера.

Действующее законодательство не содержит определения протяженных и удаленных объектов, ссылка на которые содержится в оспариваемом пункте Правил.

Основные понятия Правил благоустройства также не содержат такого определения.

При этом, в статье 2 Правил благоустройства, к объектам благоустройства отнесены элементы обустройства дорог и линейных объектов (опоры контактных сетей электротранспорта, освещения, электросетей, шкафы питания, водоразборные колонки, люковое хозяйство подземных инженерных сетей, остановочные павильоны общественного пассажирского транспорта).

Линейные объекты, в соответствии с пунктом 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации представляют собой линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Изложенные обстоятельства свидетельствует о наличии правовой неопределенности, поскольку признаки, по которым объекты могут быть отнесены к протяженным и удаленным в Правилах отсутствуют, а перечень отнесенных к ним элементов является открытым.

С учетом приведенных обстоятельств административный иск ПАО «Россети Юг» в части признания недействующим абзаца 3 пункта 4 статьи 26 Правил подлежит удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, что нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства (постановления по делам об административных правонарушениях от 25 июня 2020 г., от 12 февраля 2020 г., от 3 октября 2018 г., от 27 сентября 2018 г., от 31 января 2018 г., от 16 января 2019 г., 28 августа 2019 г., решения Арбитражного суда Ростовской области от 7 октября 2020 г., 11 июня 2020 г., 17 января 2019 г., 5 июля 2018 г., 20 января 2020 г., 25 марта 2019 г.) и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, а также с целью обеспечения стабильности правоотношений, связанных с применением противоречащих федеральному законодательству норм оспариваемого акта, суд полагает необходимым признать его не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятом решении в периодическом печатном издании общественно-политической газете «Таганрогская правда».

Материалами дела подтверждается, что при обращении в суд административным истцом была уплачена государственная пошлина в установленном статьей 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации размере – 4500 рублей. Следовательно, на основании части 1 статьи 103, части 1 статьи 111 КАС РФ данные расходы подлежат возмещению административным ответчиком.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление публичного акционерного общества «Россети Юг» удовлетворить частично.

Пункт 11 статьи 5, абзац 2 пункта 16 статьи 5, абзац 1 пункта 11 статьи 24, абзац 3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог», утвержденных решением Городской Думы города Таганрога Ростовской области от 1 ноября 2017 г. №403 (в редакции решения Городской Думы города Таганрога 14 июня 2019 г. № 589) признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Отказать в удовлетворении административного искового заявления публичного акционерного общества «Россети Юг» о признании недействующим абзаца 2 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Таганрог» утвержденных решением Городской Думы города Таганрога Ростовской области от 1 ноября 2017 г. №403 (в редакции решения Городской Думы города Таганрога 14 июня 2019 г. № 589).

Обязать Городскую Думу города Таганрога в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в общественно-политической газете «Таганрогская правда».

Взыскать с Городской Думы города Таганрога в пользу публичного акционерного общества «Россети Юг» судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.В.Журба

Мотивированное решение изготовлено 28 июля 2021 г.

Судья О.В.Журба