Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Министерства труда и занятости Иркутской области Макеевой И.В.,

представителя заинтересованного лица Министерства финансов Иркутской области Гиголаевой Х.Т.,

представителя заинтересованного лица Службы государственного финансового контроля Иркутской области Богданович Л.В.

представителей заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Иркутской области Каменяр О.В., Корень К.С., Петрушиной А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-166/2017 по административному исковому заявлению Заместителя прокурора Иркутской области, поданному в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, к Правительству Иркутской области о признании не действующим пункта 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, в части установления повышающего коэффициента за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп установлены Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.

Заместитель прокурора Иркутской области в административном исковом заявлении указал, что данное постановление принято исполнительным органом государственной власти Иркутской области в пределах предоставленных полномочий, однако, в части установления пунктом 4 повышающего коэффициента 5,1 к фактически установленному размеру процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне», не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Предметом правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются межбюджетные отношения, урегулированные нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации. Эти правоотношения имеют целевую направленность – определение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Данные нормативы устанавливаются исключительно в целях определения условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Пунктом 4 Нормативов установлена формула для расчета норматива формирования расходов на оплату труда главы муниципального образования в расчете на месяц. При этом, учитываются выплаты за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

В нарушение требований Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» и постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 года № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны» при расчете объема средств, предусмотренных в муниципальном образовании на выплату процентной надбавки к заработной плате за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, применяется повышающий коэффициент 5,1.

Так, объем средств, предусмотренных в i-м муниципальном образовании j-й группы на выплату процентной надбавки к заработной плате за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, определяется по формуле:

где:

PNij - фактически установленный в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами размер процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 «О государственной тайне»;

KC - повышающий коэффициент, размер которого составляет 5,1.

В связи с этим, в ряде муниципальных образований ежемесячная процентная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, устанавливается главам поселений, мэрам районов в размере 15 (50) процентов к должностному окладу, затем установленный размер надбавки увеличивается на повышающий коэффициент 5,1.

Действующим федеральным законодательством установление такого повышающего коэффициента не предусмотрено.

Механизмы реализации нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, детализированы в разделе 3 «Условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам» Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 31 декабря 2014 года № 06-04-11/01/69500).

Согласно разделу 3 указанных Методических рекомендаций под нормативом на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих понимается максимальный допустимый общий объем средств на оплату труда указанных лиц.

Установление данного типа норматива может осуществляться с использованием дифференцированного подхода по видам муниципальных образований с учетом отнесения их к группам в зависимости от численности населения. Для расчета норматива определяют расчетную нормативную штатную численность выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, депутатов, муниципальных служащих и средний уровень должностного оклада. Полученная величина корректируется с учетом различных факторов, влияющих на размер оплаты труда: средняя по экономике оплата труда в муниципальном образовании, установленные федеральным или региональным законодательством надбавки к оплате труда, тип муниципального образования, наличие инфраструктурных объектов на территории муниципального образования. Сам порядок расчета нормативов должен включать в себя четкие и ясные правила осуществления расчета нормативов.

Установление повышающего коэффициента 5,1 является произвольным, нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Неопределенность оспариваемой правовой нормы ведет к возможности ее произвольного применения и нарушению принципа равенства всех перед законом. При реализации бюджетных полномочий законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета.

Заместителем прокурора Иркутской области заявлены требования в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, к Правительству Иркутской области о признании не действующим пункта 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, в части установления повышающего коэффициента за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

В судебном заседании представитель административного истца Заместителя прокурора Иркутской области Вафина Г.А. административные исковые требования поддержала, настаивала на их удовлетворении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Губернатора Иркутской области Макарова Е.А. административные исковые требования не признала, ссылаясь на соблюдение порядка принятия нормативного правового акта и соответствие его требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Министерства труда и занятости Иркутской области Макеева И.В. с административными исковыми требованиями не согласилась, указав, что коэффициент 5,1 был применен при расчете объема средств, предусмотренных на выплату процентной надбавки к заработной плате за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, он не может применяться при расчете размера самой процентной надбавки. Данный коэффициент применен в целях недопущения снижения уровня заработной платы глав отдельных муниципальных образований Иркутской области.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Министерства финансов Иркутской области Гиголаева Х.Т. с административными исковыми требованиями прокурора не согласилась, ссылаясь на то, что неправильное применение положений законодательства отдельными органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области и соответственно незаконное применение повышающего коэффициента 5,1 при определении размера ежемесячной надбавки гражданам за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, не может свидетельствовать о несоответствии федеральному законодательству оспариваемой нормы.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица руководитель Службы государственного финансового контроля Иркутской области Богданович Л.В. пояснила, что в 2016 году в соответствии с поручением Губернатора Иркутской области, а в 2017 году на основании плана деятельности, сформированного с учетом указанного поручения, Службой в ряде муниципальных образований проведены проверки соблюдения законодательства при использовании субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Иркутской области по реализации ими отдельных расходных обязательств. Результаты проверок показали, что в отдельных муниципальных образованиях при соблюдении нормативов допускались нарушения начисления оплаты труда мэрам городов и районов (выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе) в части расчета процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Установленная надбавка, размеры которой предусмотрены постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 года № 573, была увеличена в 5,1 раза. Причиной необоснованного завышения размера надбавки явилось неправильное применение нормативов. Оценка соответствия постановления правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп требованиям федерального законодательства не входит в компетенцию Службы.

В судебном заседании представители заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Иркутской области Каменяр О.В., Корень К.С., Петрушина А.В. административные исковые требования прокурора поддержали, пояснили, что результаты контрольных мероприятий свидетельствуют о многочисленных нарушениях, допускаемых муниципальными образованиями при использовании бюджетных средств, направленных на выплату заработной платы, из-за неправомерного начисления к ежемесячной надбавке за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, коэффициента в размере 5,1.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, заслушав пояснения свидетеля Бурлаченко Ю.В., проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 64 Устава Иркутской области и части 1 статьи 1 Закона Иркутской области «О Правительстве Иркутской области» Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области (л.д.105, 114 том 1).

В данном постановлении содержатся правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере регулирования вопросов предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации бюджета муниципальных образований для формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления.

Поскольку оспариваемый правовой акт является нормативным и принят Правительством Иркутской области, поэтому административное исковое заявление по настоящему делу подлежит рассмотрению и разрешению по существу Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Заместитель прокурора субъекта Российской Федерации вправе обратиться в областной суд.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Компетенция прокурора на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов определена в пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таким образом, административное исковое заявление Заместителя прокурора Иркутской области по настоящему делу подлежит рассмотрению и разрешению по существу Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.

В силу положений части 8 статьи 213 указанного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Иркутской области на принятие нормативного правового акта, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

В соответствии с положениями статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Указанные требования содержатся в пункте 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Федеральные законодатель наделил высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, поэтому у Правительства Иркутской области имелись полномочия на принятие оспариваемого нормативного правового акта.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих форму и вид, в которых орган государственной власти Иркутской области вправе принимать нормативные правовые акты, суд установил следующее.

В соответствии с положениями статьи 67 Устава Иркутской области Правительство Иркутской области принимает правовые акты в форме постановлений Правительства Иркутской области и распоряжений Правительства Иркутской области.

Правовые акты Правительства Иркутской области принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Иркутской области и законов Иркутской области, правовых актов Губернатора Иркутской области.

Правовые акты Правительства Иркутской области должны содержать указания на положения правовых актов, на основании и во исполнение которых они принимаются.

Постановления Правительства Иркутской области принимаются по вопросам нормативного регулирования.

Распоряжения Правительства Иркутской области принимаются по оперативным и другим текущим вопросам, не требующим нормативного правового регулирования.

Из содержания оспариваемого нормативного правового акта в первоначальной редакции и в редакции последующих изменений усматривается, что он принят по вопросу нормативного регулирования в форме постановления, в нем содержится указание на принятие в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Иркутской области от 17 декабря 2008 года № 122-оз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области»», поэтому суд приходит к выводу, что форма и вид нормативного правового акта соблюдены.

Правовые и организационные основы деятельности Губернатора Иркутской области регулируются главой 11 Устава Иркутской области от 17 апреля 2009 года № 1 (принят постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 года № 9/5-ЗС), Законом Иркутской области от 18 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области».

В момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Губернатор Иркутской области возглавлял исполнительную власть Иркутской области, являясь по должности Председателем Правительства Иркутской области (статья 57 Устава Иркутской области).

В соответствии со статьей 64 Устава Иркутской области Губернатор Иркутской области входил по должности в структуру Правительства Иркутской области, в соответствии со статьей 10 Закона Иркутской области «О Правительстве Иркутской области» возглавлял Правительство Иркутской области, подписывал правовые акты Правительства Иркутской области и обеспечивал их опубликование.

Оспариваемые Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, подписаны первым заместителем Председателя Правительства Иркутской области Слободчиковым Н.В. в соответствии с Распоряжением губернатора Иркутской области от 6 мая 2014 года № 42-р, назначенным на данную должность Указом Губернатора Иркутской области от 20 июня 2012 года № 61-угк, который координирует работу, в том числе заместителя Председателя Правительства Иркутской области Вобликовой В.Ф., которая в свою очередь координирует работу Министерства труда и занятости Иркутской области, уполномоченного давать разъяснения по вопросам применения указанных нормативов.

Таким образом, оспариваемое постановление Правительства Иркутской области № 599-пп принято и подписано Губернатором Иркутской области в 2014 году в рамках полномочий, установленных действовавшим в тот период региональным законодательством.

В 2015 году Законом Иркутской области от 7 июля 2010 года № 2-У «О поправках к Уставу Иркутской области», вступившим в силу с 1 октября 2015 года, были внесены изменения в Устав, направленные на установление оптимальной организации высшего уровня руководства исполнительной властью Иркутской области.

Законом Иркутской области от 1 октября 2015 года № 71-ОЗ внесены системные изменения в региональное законодательство, в целях приведения его в соответствие с изменившейся организационной структурой исполнительных органов государственной власти Иркутской области.

В соответствии со статьями 57 и 63 Устава Иркутской области Губернатор Иркутской области возглавляет исполнительную власть Иркутской области, но не входит по должности в структуру Правительства Иркутской области, которое возглавляет первый заместитель Губернатора Иркутской области – Председатель Правительства Иркутской области, подписавший постановление Правительства Иркутской области от 14 ноября 2016 года № 725-пп «О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп».

Проверяя соблюдение правил введения нормативного правового акта в действие, суд установил следующее.

В соответствии со статьей 53 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Иркутской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию.

Согласно статье 54 указанного закона области официальное опубликование правового акта области осуществляется для всеобщего сведения посредством помещения текста правового акта области, полностью совпадающего с официально принятым, включая все приложения, с указанием всех его реквизитов в печатном средстве массовой информации и сетевом издании, учрежденном органами государственной власти области для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти области, иной официальной информации, а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области и Губернатора Иркутской области, иной официальной информации учреждено печатное средство массовой информации – общественно-политическая газета «Областная» (статья 3 закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ (л.д.125-126 том 1).

Постановление Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп «Об установлении Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» опубликовано в газете «Областная» от 3 декабря 2014 года № 136 (л.д.65 том 1).

Постановление Правительства Иркутской области от 5 февраля 2015 года № 25-пп «О внесении изменений в пункт 1 нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» опубликовано в газете «Областная» от 23 февраля 2016 года № 19.

Постановление Правительства Иркутской области от 14 ноября 2016 года № 725-пп «О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп» опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 22 ноября 2016 года.

Указанные постановления вступили в силу через десять календарных дней после дня их официального опубликования в соответствии с частью 2 статьи 57 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», первоначальное постановление Правительства Иркутской области № 599-пп вступило в силу с 1 января 2015 года, но не ранее чем через десять дней со дня его официального опубликования (л.д.127-145 том 1). Оспариваемый нормативный правовой акт является действующим.

Судом также установлено, что внесенные изменения в оспариваемый нормативный правовой акт не касались оспариваемой прокурором его части.

Пункт 4 указанных Нормативов, в части установления повышающего коэффициента в размере 5,1 к фактически установленному в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами размеру процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне», действует в первоначальной редакции.

Суд не усматривает нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

Разработка постановления Правительства Иркутской области № 599-пп осуществлялась в рамках установленных нормотворческих процедур в соответствии с законом Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», Регламентом Правительства Иркутской области, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 5 июля 2012 года № 381-пп (л.д.146-174 том 1).

В соответствии с пунктом 42 указанного Регламента ответственность за подготовку проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных правовых актов, несли министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области, к сфере деятельности которых относились указанные вопросы.

Исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в сфере труда и содействия занятости населения на территории Иркутской области, является Министерство труда и занятости Иркутской области.

В соответствии с Положением о министерстве труда и занятости Иркутской области, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 3 декабря 2012 года № 688-пп (л.д.203-207 том 1), к функциям министерства труда и занятости Иркутской области в сфере осуществления государственных полномочий в области регулирования оплаты труда в Иркутской области отнесено обеспечение нормативного правового регулирования вопросов определения нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих.

Проект оспариваемого нормативного правового акта был разработан и оформлен в соответствии с требованиями, предъявляемыми к проектам правовых актов, прошел установленную процедуру согласования в Правительстве Иркутской области с должностными лицами и исполнительными органами государственной власти области.

В соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Правительством Иркутской области и прокуратурой Иркутской области от 30 августа 2012 года проект оспариваемого нормативного правового акта направлялся для получения заключения в прокуратуру Иркутской области, указанные в заключении замечания были устранены (л.д.86-91 том 1).

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта в части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

В соответствии с подпунктом 37 пункта 2 статьи 26.3 и пунктом 2 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения самостоятельно решают вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом; а также самостоятельно устанавливают региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона.

Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы.

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен также отвечать требованиям формальной определенности.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П).

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года№ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.

Из содержания пункта 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, следует, что оплата труда главы муниципального образования в расчете на месяц включает в себя надбавку за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. При расчете объема средств, предусмотренных в муниципальном образовании на выплату процентной надбавки к заработной плате за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, применяется повышающий коэффициент 5,1.

Обстоятельства применения оспариваемой нормы правоприменителями с учетом повышающего коэффициента именно к процентной надбавке, а не при определении объема средств, направляемых на ее выплату, подтверждаются актами Службы государственного финансового контроля Иркутской области проверок соблюдения законодательства при расходовании субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Иркутской области по реализации ими отдельных расходных обязательств, связанных с выплатой денежного содержания с начислениями на него главам и мэрам муниципальных образований: Чунского районного муниципального образования от 26 сентября 2016 года № 04/16 и от 16 марта 2017 года № 04/56, муниципального образования «Тайшетский район» от 29 сентября 2016 года № 04/18, Иркутского районного муниципального образования от 27 февраля 2017 года № 04/30, Муниципального образования Слюдянский район от 14 марта 2017 года № 04/49, муниципального образования «Аларский район» от 14 марта 2017 года № 04/50, а также Заключением Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 30 октября 2015 года № 01/36-э по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Проверка выплаты денежного содержания с начислениями на него мэрам и главам муниципальных образований, а также заработной платы с начислениями на нее муниципальным служащим за 2014 год», отчетом Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 26 мая 2016 года № 07/07-40/ДСП о результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при использовании средств, направленных на выплату ежемесячной процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, работникам органов местного самоуправления муниципального образования «Боханский район» в 2015 году», отчетом Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 30 июня 2016 года № 03/14 о результатах контрольного мероприятия «Провеврка законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета в 2015 году и истекшем периоде 2016 года, выполнения обязательств, указанных в соглашении о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, годового отчета об исполнении местного бюджета в муниципальных образованиях (поселениях) Заларинского района», Экспертно-аналитической запиской Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 30 июня 2017 года № 0707-05/ДСП, составленной по результатам мониторинга проведенных проверок соблюдения законодательства при использовании средств, направленных на выплату ежемесячной процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, работникам органов местного самоуправления.

Более того, по результатам вышеназванных контрольных мероприятий Председателем Правительства Иркутской области 28 июня 2016 года в адрес мэров (глав) муниципальных образований Иркутской области направлено разъяснение по применению Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп (л.д.220-223 том 1), из содержания которого усматривается, что повышающий коэффициент 5,1, предусмотренный в расчете норматива формирования расходов на оплату труда главы муниципального образования, не применяется при определении размера ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Средства, рассчитанные в рамках норматива формирования расходов на оплату труда главы муниципального образования, могут быть выплачены главе муниципального образования в виде иных выплат, предусмотренных муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы оплаты труда данных лиц в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что орган государственной власти Иркутской области усматривает недостаточную определенность принятого им нормативного правового акта и пытается урегулировать правоотношения путем разъяснения о применении нормативного правового акта.

Суд исходит также из того, что действующим федеральным законодательством установление такого повышающего коэффициента при расчета процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, не предусмотрено.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Аналогичная норма содержится в части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, содержащихся в пункте 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала пять процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Согласно статье 8 Закона Иркутской области от 17 декабря 2008 года № 122-оз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области» выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему полномочия на постоянной основе, за счет средств соответствующего местного бюджета производится оплата труда в виде ежемесячного денежного вознаграждения, а также денежного поощрения и иных дополнительных выплат, установленных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, с выплатой районных коэффициентов и процентных надбавок, определенных в соответствии с законодательством.

В соответствии с положениями статьи 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ.

Размер указанной надбавки определен пунктом 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 года № 573, в редакции от 25 марта 2013 года, и составляет за работу со сведениями, имеющими степень секретности «особой важности» 50 - 75 процентов, имеющими степень секретности «совершенно секретно» 30 - 50 процентов, имеющими степень секретности «секретно» при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий 10 - 15 процентов, без проведения проверочных мероприятий 5 - 10 процентов.

Применение повышающего коэффициента к указанной надбавке, административный ответчик мотивирует необходимостью установления объема средств, необходимого с целью исключения снижения уровня заработной платы выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Между тем в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Данная статья Бюджетного кодекса Российской Федерации призвана обеспечить повышение качества управления бюджетным процессом на местном уровне.

Согласно разделу 3 «Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях», разработанных Министерством финансов Российской Федерации в целях исполнения плана реализации государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2014 г. N 1485-р, содержащихся в письме Министерства финансов Российской Федерации от 31 декабря 2014 года № 06-04-11/01/69500, методические рекомендации направлены на повышение эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с учетом новых подходов, установленных Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» и Федеральным законом от 29 ноября 2014 года № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в связи с внесенными на федеральном уровне изменениями в закон о местном самоуправлении.

При установлении норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в данный норматив включаются расходы как на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, так и другие расходы, связанные с содержанием органов местного самоуправления. Данный тип нормативов может рассчитываться исходя из доли фактических расходов на содержание органов местного самоуправления в общей сумме налоговых и неналоговых доходов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иных межбюджетных трансфертов, а также может соотноситься с общим объемом расходов местных бюджетов.

Под нормативом в данном случае может пониматься как абсолютная, так и относительная величина, характеризующая расходы на оплату труда вышеуказанных категорий работников и (или) содержание органов местного самоуправления. Под нормативом на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих понимается максимальный допустимый общий объем средств на оплату труда всех перечисленных категорий работников.

Сам порядок расчета нормативов должен включать в себя четкие и ясные правила осуществления расчета нормативов.

При расчете нормативов также могут учитываться различные факторы, влияющие на размер оплаты труда. К ним может относиться: средняя по экономике оплата труда в муниципальном образовании, установленные федеральным или региональным законодательством надбавки к оплате труда, тип муниципального образования, наличие инфраструктурных объектов на территории муниципального образования, и т.д. Также целесообразно учитывать и выполнение органами местного самоуправления делегированных полномочий.

Из содержания пункта 4 оспариваемого нормативного правового акта следует, что норматив формирования расходов на оплату труда главы i-го муниципального образования j-й группы в расчете на месяц, определяется по формуле, которая включает в себя:

ежемесячное денежное вознаграждение, куда входит должностной оклад, поправочные коэффициенты для глав муниципальных районов и городских округов, городских (сельских поселений),

коэффициент денежного поощрения и иных дополнительных выплат, установленных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в расчете на месяц, размер которого составляет 6,7,

повышающий коэффициент, применяемый для муниципальных образований Иркутской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации) замененной дополнительными нормативами отчислений, в собственных доходах в отчетном году составляет менее 20%, размер которого составляет 1,2,

объем средств, предусмотренных в i-м муниципальном образовании j-й группы на выплату процентной надбавки к заработной плате за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, включающий в себя фактический размер процентной надбавки в зависимости от степени секретности и повышающий коэффициент 5,1,

объем средств, рассчитанный исходя из численности населения.

Проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к выводу, что в нем отсутствует обоснование объема средств, предусмотренных для выплаты процентной надбавки, а представленное административным ответчиком и заинтересованными лицами экономическое и правовое обоснование (л.д.201-202 том 1) по существу таковым не является, поскольку не содержит никаких исходных данных, позволяющих проверить расчет.

Не могут восполнить отсутствие экономического обоснования оспариваемой нормы и показания свидетеля Б. Министерства труда и занятости Иркутской области, поскольку произведенные ею расчеты (л.д.38-39 том 2) не содержат показателей, установленных в письме Министерства финансов Российской Федерации от 31 декабря 2014 года № 06-04-11/01/69500, а также ссылок на конкретные муниципальные правовые акты, которыми устанавливается оплата труда выборным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе.

Редакция пункта 4 в оспариваемой части привела к необоснованному увеличению выплат процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в пять раз, несмотря на то, что в формуле содержится показатель объема средств, направляемых на такую выплату.

Исходя из анализа правового регулирования межбюджетных правоотношений и вопросов оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая прокурором норма не соответствуют требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования порождает ее неоднозначное толкование и, следовательно, произвольное применение, при расчете надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну конкретным должностным лицам местного самоуправления.

Кроме того, оспариваемое регулирование не согласуется с вышеприведенными федеральными нормами, которые не позволяют увеличивать размер процентной надбавки в несколько раз, мотивируя это обстоятельство расчетным объемом средств с целью недопущения снижения в целом оплаты труда выборным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе.

Суд также учитывает мнение Контрольно-счетной палата Иркутской области о том, что формула расчета норматива в пункте 4 оспариваемого постановления Правительства Иркутской области может быть изменена, в том числе путем корректировки действующих показателей расчета для того, чтобы не допустить снижение оплаты труда глав отдельных муниципальных образований.

Поскольку оспариваемым пунктом 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, без законных оснований установлен повышающий коэффициент в размере 5,1 к размеру процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне», оно нарушает права неопределенного круга лиц, так как не соблюден баланс частных интересов глав муниципальных образований, получающих заработную плату за счет средств соответствующего бюджета, в котором имеется доля межбюджетных трансфертов, и публичных интересов граждан соответствующего публично-правового образования.

При таких обстоятельствах, административные исковые требования Заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании пункта 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, в части установления повышающего коэффициента в размере 5,1 к фактически установленному в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами размеру процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне», подлежат удовлетворению, поскольку указанный нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Обсуждая вопрос о дате, с которой оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим, суд исходит из разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» о том, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт Правительства Иркутской области применялся с 1 января 2015 года, учитывая, что акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы в соответствии с требованиями статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о признании не действующим оспариваемого в части прокурором нормативного правового акта со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с положениями части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или иной определенной судом даты,

указание на официальное опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые требования Заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 4 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2014 года № 599-пп, в части установления повышающего коэффициента в размере 5,1 к фактически установленному в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами размеру процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну главе i-го муниципального образования j-й группы, в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, к которым имеется доступ, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне».

Резолютивная часть решения подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья М.А. Ткачук

Мотивированное решение изготовлено 18 сентября 2017 года.

Судья М.А. Ткачук