Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими пунктов 2, 3, 4 Положения о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе, утверждённого решением Думы Косинского муниципального округа от 15.06.2020 № 86,

установил:

решением Думы Косинского муниципального округа Пермского края от 15.06.2020 № 86 утверждено Положение о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе (далее - Положение).

Решение Думы Косинского муниципального округа Пермского края от 15.06.2020 № 86 опубликовано 20.06.2020 в официальном печатном издании - информационном бюллетене «На Косинской земле» и на официальном сайте администрации Косинского муниципального округа в сети Интернет.

Положение включает в себя пункты 2, 3, 4 следующего содержания:

2. Компенсация выплачивается за время участия в мероприятиях, проводимых Думой Косинского муниципального округа Пермского края, органами местного самоуправления, Законодательным собранием Пермского края, за работу в избирательном округе в размере не более 4000 рублей в месяц:

2.1. за участие в заседании Думы – 30%;

2.2. за работу в депутатской комиссии – 25%;

2.3. за участие в семинарах, круглых столах, депутатских слушаниях и в других мероприятиях, проводимых в муниципальном округе – 20%;

2.4. за время работы депутата Думы с избирателями – 25%;

2.5. транспортные расходы, связанные с Депутатской деятельностью, без предъявления подтверждающих документов в соответствии установленным тарифам:

- депутату, проживающему в д. **** – 120 рублей;

- депутату, проживающему в с. **** – 100 рублей;

- депутату, проживающему в п. **** – 20 рублей;

- депутату, проживающему в д. **** – 100 рублей;

- депутату, проживающему в д. **** – 130 рублей.

3. Председателю Думы Косинского муниципального округа, работающему на непостоянной основе, установить компенсационную выплату в кратном соотношении к должностному окладу главы муниципального округа. Коэффициент кратности установить в размере 1,8.

4. Заместителю председателя Думы Косинского муниципального округа, председателям постоянных депутатских комиссий утвердить ежемесячные компенсационные доплаты в размере 1000 (Одна тысяча) рублей. Заместителю председателя Думы Косинского муниципального округа, исполняющему обязанности председателя Думы Косинского муниципального округа в период отсутствия или невозможности выполнения им своих обязанностей, дополнительно устанавливается компенсационная выплата в размере 3000 (Три тысячи) рублей.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 2, 3, 4 Положения о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе, утверждённого решением Думы Косинского муниципального округа от 15.06.2020 № 86. В обоснование административного иска указал, что по смыслу статьи 40 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ и статьи 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы. Оспариваемые пункты Положения устанавливают не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, а ежемесячную выплату депутатам Думы Косинского муниципального округа независимо от понесенных ими расходов и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе, которое не предусмотрено действующим законодательством. Оспариваемые компенсационные выплаты, с учетом безусловности, периодичности и единого для всех размера, представляют собой денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий. Ежемесячная оплата труда может быть установлена только депутатам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, которых не может быть более 10% от численности депутатов представительного органа муниципального образования. Оспариваемыми положениями фактически закреплено право депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, на получение ежемесячного дохода независимо от фактического исполнения публичных функций. Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу. Пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено право органа местного самоуправления определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Применение пунктов 2, 3, 4 Положения не направлено на минимизацию размера дефицита бюджета экономность и результативность использования бюджетных средств, противоречит принципам сбалансированности бюджета и эффективности использования бюджетных средств.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Косинского муниципального округа.

Представитель административного истца в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Думы Косинского муниципального округа просил рассмотреть дело в его отсутствие. Ранее, в предварительном судебном заседании, возражал против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что оспариваемые выплаты не являются безусловными, а определяются пропорционально времени участия в мероприятиях. Сумма транспортных расходов определена исходя из километража и тарифа на перевозку людей автобусом, за каждый раз явки на заседание Думы. Компенсация председателю установлена с учетом того, что он каждый день осуществляет полномочия, находясь в здании Думы, на него ведется табель учета рабочего времени. Плановые заседания Думы проходят один раз в месяц. В бюджете есть отдельная статья на эти выплаты. Вето главы администрации преодолено 2/3 голосов депутатов за принятое Решение. В письменном отзыве на административный иск указал, что оспариваемые пункты Положения основаны на статье 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК. Для однозначного понимания и применения оспариваемой нормы в Положении четко установлены понятие и перечень депутатских полномочий, за время осуществления которых устанавливается компенсация. Участие депутатов в осуществлении полномочий подтверждается листами регистрации работы. Депутатам Думы, не принявшим участие в осуществлении депутатских полномочий, установленных Положением, компенсация не выплачивается.

Представитель заинтересованного лица администрации Косинского муниципального округа с административным иском согласен. Устав муниципального образования принят во втором чтении и направлен на регистрацию. Финансовое обоснование Решения отсутствует. Заключение КСП Пермского края на проект решения – отрицательное. В Думе Косинского муниципального округа 15 депутатов, все на непостоянной основе. Фактически оспариваемые выплаты представляют собой оплату за труд, со всех этих выплат удерживается налог на доходы физических лиц.

Заслушав участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежит удовлетворению в силу следующего.

Из взаимосвязанных положений, закрепленных пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, следует, что вопросы установления общих принципов организации системы органов муниципального самоуправления, а также социальной защиты относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае" Уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Определение размера компенсации депутатам представительного органа муниципального образования за время осуществления полномочий отнесено статьей 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК к компетенции представительного органа муниципального образования. Следовательно, оспариваемое решение принято Думой Косинского муниципального округа в пределах предоставленных полномочий.

Частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Доказательства соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, в том числе с учетом отклонения проекта нормативного акта Главой администрации Косинского муниципального округа, административный ответчик суду не представил. Соответствующая обязанность разъяснялась судом ответчику в определении о принятии административного иска к производству и в предварительном судебном заседании.

Вместе с тем, на основании положений части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и статьи 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК суд приходит к выводу, что гарантии осуществления полномочий депутата выборного органа местного самоуправления должны быть установлены уставом муниципального образования.

Из пояснений сторон и уведомления от 27.04.2020 об отклонении проекта решения Думы Косинского муниципального округа Пермского края «Об утверждении Положения о компенсационных выплатах депутатам Думы Косинского муниципального округа Пермского края за время осуществления полномочий на непостоянной основе», направленного Главой администрации Косинского муниципального округа в адрес Думы Косинского муниципального округа, следует, что в Косинском муниципальном округе на момент принятия оспариваемого решения и на момент рассмотрения настоящего административного дела отсутствует Устав Косинского муниципального округа Пермского края.

Следовательно, в предусмотренном частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и статьей 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК порядке право депутатов Думы Косинского муниципального округа Пермского края на получение компенсации за время осуществления полномочий не установлено.

Таким образом, оспариваемыми пунктами 2, 3, 4 Положения установлен размер компенсации, не закрепленной в уставе муниципального образования, что противоречит положениям части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и статьи 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК.

Оценив соответствие оспариваемой части Положения нормативно правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1, 2 статьи 2 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» к гарантиям осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица относится реализация права на:

1) правотворческую инициативу;

2) получение информации, необходимой для осуществления полномочий;

3) использование для осуществления полномочий служебных помещений, оргтехники и средств связи;

4) подготовку, переподготовку и повышение квалификации;

5) гарантии в области социально-трудовых отношений.

Депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо имеют право на возмещение транспортных расходов, расходов за пользование средствами связи и иных документально подтвержденных расходов, связанных с осуществлением его полномочий, в размерах и порядке, установленных муниципальными правовыми актами.

Статьей 7 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК закреплены гарантии в области социально-трудовых отношений лицам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, в том числе частью 1 предусмотрено, что размер и условия оплаты труда лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством.

Гарантии депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, установлены статьей 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК, согласно которой уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объемы и границы их реализации, указав в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, что такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По смыслу статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и статей 2, 7, 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК, установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы. Только депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, имеют право на оплату труда и иные гарантии трудовых прав, установленные трудовым законодательством. Гарантией депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, является сохранение рабочего места по основному месту работы.

Ежемесячная оплата труда устанавливается только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, при этом законодатель дополнительно накладывает ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в части 7 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

По смыслу нормативных положений, выявленному в Определении Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 № 72-О, требования и ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, учитываются при назначении соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Депутатам, работающим без отрыва от основной деятельности, такие выплаты не полагаются; единственным (основным) видом заработка этой категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности, не связанной с депутатской деятельностью. Распространение на них запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, привело бы к нарушению конституционных прав этих лиц.

Однако, пунктами 2, 3, 4 Положения о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе, утверждённого решением Думы Косинского муниципального округа Пермского края от 15.06.2020 № 86, закреплено, что:

2.1. за участие в заседании Думы – 30%;

2.2. за работу в депутатской комиссии – 25%;

2.4. за время работы депутата Думы с избирателями – 25%;

- депутату, проживающему в **** – 120 рублей;

- депутату, проживающему в **** – 100 рублей;

- депутату, проживающему в **** – 20 рублей;

- депутату, проживающему в **** – 100 рублей;

- депутату, проживающему в **** – 130 рублей.

Из содержания оспариваемых пунктов Положения следует, что муниципальным нормативным правовым актом необоснованно установлена обязательная ежемесячная выплата депутатам, председателю, заместителю председателя и главам депутатских комиссий Думы Косинского муниципального округа, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе. Несмотря на то, что указанная выплата поименована "компенсацией за время осуществления полномочий депутатом", фактически, с учетом ее безусловности, периодичности и единого для всех размера, представляет собой денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий.

Таким образом, Дума Косинского муниципального округа в оспариваемых положениях Порядка, обязывающих производить депутатам ежемесячные денежные выплаты, фактически закрепила право депутатов, председателя, заместителя председателя и глав депутатских комиссий, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, на получение ежемесячного дохода от исполнения публичных функций, независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов.

Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

Возражения административного ответчика о том, что оплата предусмотрена за осуществление конкретных видов полномочий и рассчитывается пропорционально степени участия депутата, не влияет на изложенную судом оценку содержания оспариваемого нормативного правового акта. Размер суммы, носящей компенсационный характер, не может определяться только из объема осуществлённых депутатом полномочий, поскольку само осуществление полномочий убытков депутату не причиняет. Оплата за выполнение трудовой функции является признаком трудовых отношений (статья 15 Трудового кодекса Российской Федерации), которые возникают только с депутатами, осуществляющими свои полномочия на постоянной основе. Поэтому дробление компенсации, исходя из способов осуществления полномочий депутатом, в любом случае, по сути, остается ежемесячным доходом от исполнения публичных функций, не зависящим от понесенных депутатом расходов.

Кроме того, в абзаце третьем части 5 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ закреплено правило о недопустимости работы на постоянной основе более 10% установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

По заключению Контрольно-счетной палаты Пермского края от 10.06.2020 в бюджете Косинского муниципального округа на 2020 год бюджетные ассигнования на компенсационные выплаты депутатам не утверждены. Для финансового обеспечения в 2020 году компенсационных выплат депутатам необходимо внесение изменений в бюджет в части утверждения расходов по отдельной целевой статье с увеличением расходов бюджета округа на 871,6 тыс рулей.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования, предусмотрел в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации право органа местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от компенсации их расходов или иных потерь в заработной плате по основному месту работы.

Законодатель Пермского края урегулировал установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, с целью компенсировать именно понесенные депутатами расходы.

Однако оспариваемыми положениями муниципального нормативного правового акта установлена необоснованная обязанность по выплате депутатам, председателю, заместителю председателя и главам депутатских комиссий Думы Косинского муниципального округа, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Оценив оспариваемый пункт 2 Положения в части норм о размере возмещения транспортных расходов (подпункт 2.5) суд установил следующее.

Пунктом 2 Положения предусмотрен максимальный размер компенсации депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, в размере 4000 рублей в месяц. Исходя из буквального содержания подпунктов 2.1 – 2.4 Положения, 100% этой суммы выплачивается за осуществление полномочий в разных формах: участие в заседании Думы, работу в депутатской комиссии, участие в семинарах, круглых столах, депутатских слушаниях и в других мероприятиях, проводимых в муниципальном округе, а также за время работы депутата с избирателями. Следовательно, выплата компенсации транспортных расходов в рамках этой же суммы депутату, принявшему в течение месяца участие во всех формах депутатской деятельности, невозможна. Это противоречит закрепленной в статье 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и в статье 2 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК гарантии компенсации расходов депутата, в том числе транспортных. Исходя из выявленного противоречия, закрепленные в подпункте 2.5 Положения суммы не могут рассматриваться как установленный предельный размер возмещения, поскольку не гарантируется их получение в пределах общего размера компенсации 4000 рублей.

Вместе с тем, установление возмещения транспортных расходов без предъявления подтверждающих документов противоречит статье 2 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК, согласно которой депутат имеет право на возмещение транспортных расходов, расходов за пользование средствами связи и иных документально подтвержденных расходов. Из буквального содержания нормы закона следует, что необходимость документального подтверждения относится ко всем видам расходов. Поэтому установление порядка, исключающего предоставление таких документов, противоречит закону.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не отвечает принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит приведенным выше требованиям федерального законодательства, суд приходит к выводу о признании пунктов 2, 3 и 4 Положения о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе, утверждённого решением Думы Косинского муниципального округа Пермского края от 15.06.2020 № 86, противоречащими действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 2, 3, 4 Положения о выплате компенсации за время осуществления полномочий депутата Думы Косинского муниципального округа Пермского края при осуществлении полномочий на непостоянной основе, утверждённого решением Думы Косинского муниципального округа от 15.06.2020 № 86.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании – информационном бюллетене «На Косинской земле» и на официальном сайте администрации Косинского муниципального округа в сети Интернет.

Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий - подпись

Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-1674/2020 Пермского краевого суда

Мотивированное решение суда изготовлено 20.11.2020.