Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению казенного учреждения <адрес> «<адрес> государственный заказчик» к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующими части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов»,

установил:

частью 1 статьи 13 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ (в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ) «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» предусмотрено, что Орловский областной Совет народных депутатов вправе направить запрос Губернатору области, членам Правительства области, руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, прокурору области, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям государственных органов области, руководителям органов местного самоуправления области, руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

В силу части 1 статьи 17 указанного Закона Орловской области депутат Орловского областного Совета народных депутатов вправе направить депутатский запрос Губернатору области, членам Правительства области, руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, прокурору области, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям государственных органов области, руководителям органов местного самоуправления области, руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Казенное учреждение Орловской области «Орловский областной государственный заказчик» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в части указанных законоположений, ссылаясь на то, что на их основании в его адрес неоднократно поступали запросы депутатов Орловского областного Совета народных депутатов относительно исполнения заключаемых административным истцом государственных контрактов, финансируемых за счет областного бюджета, а также внутренней деятельности административного истца, что свидетельствует о нарушении его прав.

По мнению административного истца, приведенные нормы закона наделяют Орловский областной Совет народных депутатов и его депутатов правом на направление запросов в том числе руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по любым вопросам, касающимся деятельности организаций, в том числе по вопросам их оперативно-хозяйственной и экономической (предпринимательской) деятельности, что противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих правовое положение юридических лиц, ограничивает участников гражданских правоотношений в реализации своих гражданских прав, нарушает принцип свободы договора.

Кроме этого, административный истец считает, что оспариваемые нормы являются неопределенными, поскольку действующей редакцией Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» не установлен механизм их реализации.

По указанным основаниям административный истец просит суд признать часть 1 статьи 13 и часть 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» недействующими в части слов «руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области».

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО1 поддержала заявленные административные исковые требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов по доверенности ФИО2 в судебном заседании возражал против удовлетворения административного искового заявления, сославшись на то, что оспариваемые нормы закона приняты в пределах компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти Орловской области по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с соблюдением установленной правотворческой процедуры.

Просит учесть, что оспариваемые нормы закона предоставляют Орловскому областному Совету народных депутатов и его депутатам право направлять запросы руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, но не возлагают на последних обязанность отвечать на такие запросы.

Также обратил внимание на то, что в случае признания оспариваемых норм недействующими административный истец все равно будет обязан рассматривать обращения депутатов по правилам Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в связи с чем оспариваемые нормы не влекут нарушения прав административного истца.

Изучив доводы представителя административного истца, выслушав возражения представителя административного ответчика, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора прокуратуры Орловской области Талибуллина Р.Г., полагавшего необходимым признать оспариваемые законоположения недействующими ввиду их неопределенности, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделен полномочием по осуществлению законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Из положений статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ следует, что законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (пункт 2). Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Согласно статье 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ закон субъекта Российской Федерации подлежит обнародованию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем его подписания или издания специального акта. Закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.

Статьей 50 Устава Орловской области предусмотрено, что Орловский областной Совет народных депутатов является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области и состоит из 50 депутатов.

В судебном заседании установлено, что оспариваемые нормы Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» действуют в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов"» (далее – Закон Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ), принятого Орловским областным Советом народных депутатов в двух чтениях (при наличии кворума на заседаниях 28 сентября 2012 года и 26 октября 2012 года соответственно) большинством голосов от установленного числа депутатов и подписанным Губернатором Орловской области 2 ноября 2012 года (т. 1 л.д. 108-149).

Закон Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ 7 ноября 2012 года опубликован в газете «Орловская правда» и вступил в силу по истечении десяти дней со дня опубликования (т. 2 л.д. 114).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом законодательной (представительной) государственной власти Орловской области в рамках установленной процедуры с соблюдением правил введения в действие.

Проверив соответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 10 названного Федерального закона статус депутата регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 13 названного Федерального закона установлено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Соответственно, по вопросам установления таких гарантий субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Вместе с тем, применительно к требованиям абзаца второго пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ гарантии депутатской деятельности, то есть условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства, установленные в законе субъекта Российской Федерации, не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно пункту 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

Из приведенных положений Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе, свободны в установлении своих прав и обязанностей, эти права могут быть ограничены только на основании федерального закона.

Между тем законодатель Орловской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в своем Законе от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» право Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов по направлению запросов руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, допустив этим самым не предусмотренное федеральным законом вмешательство в их деятельность.

Исходя из этого, оспариваемые нормы не соответствуют требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации как нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Довод представителя административного ответчика о том, что оспариваемые нормы закона не обязывают руководителей организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, отвечать на запросы Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов, не опровергают указанный вывод ввиду следующего.

Ранее действовавшие положения части 3 статьи 13, частей 3 и 5 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» (в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ) предусматривали обязанность всех должностных лиц, которым направлен запрос Орловского областного Совета народных депутатов или его депутата, дать ответ на такой запрос в установленный срок.

Однако, экспертными заключениями Управления Министерства юстиции по Орловской области от 13 февраля 2013 года и от 23 октября 2017 года, составленными по результатам правовой экспертизы Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов», положения статей 13 и 17 данного Закона в части возложения на руководителей организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, обязанности дать ответ на запрос Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов были признаны противоречащими федеральному законодательству (т. 2 л.д. 115-120, 126-133).

В связи с этим Законами Орловской области от 6 марта 2013 года № 1461-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов"» и от 2 февраля 2018 года № 2203-ОЗ «О внесении изменений в статьи 13 и 18 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов"» части 3 и 4 статьи 17 и часть 3 статьи 13 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» изложены в новой редакции, предусматривающей обязанность дать ответ на запрос Орловского областного Совета народных депутатов или его депутата только должностным лицом органа государственной власти области, государственного органа области, органа местного самоуправления области, которому направлен такой запрос.

Таким образом, в действующей редакции статей 13 и 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» обязанность остальных субъектов, в том числе руководителя организации, осуществляющей свою деятельность на территории Орловской области, давать ответ на запрос Орловского областного Совета народных депутатов или его депутата нормативно не закреплена.

Между тем, положениями пунктов 18 и 21 статьи 5 Закона Орловской области от 8 декабря 2014 года № 1702-ОЗ «О контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов» предусмотрено, что запросы Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов являются самостоятельной формой контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов.

Исходя из анализа содержания оспариваемых законоположений в их взаимосвязи с указанными положениями Закона Орловской области от 8 декабря 2014 года № 1702-ОЗ «О контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов», суд приходит к выводу о том, что праву Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов по направлению запроса, в том числе руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, корреспондирует обязанность последних дать ответ на такой запрос. Иное толкование оспариваемых норм входит в противоречие с целями контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Указанным требованиям оспариваемые положения части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» (в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года № 1422-ОЗ) не соответствуют.

Закрепляя право Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов направлять запросы руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, без установления сроков их рассмотрения и направления ответов, оспариваемые законоположения создают неопределенность в вопросе порядка рассмотрения таких запросов.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения вызывают неоднозначное толкование, что является самостоятельным основанием для признания их недействующими.

Ссылка представителя административного ответчика на то, что неопределенность оспариваемых норм в части порядка рассмотрения обращения депутатов может быть восполнена положениями Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», подлежит отклонению ввиду того, что данные нормативные правовые акты имеют разный предмет регулирования, в связи с чем их положения не могут быть взаимозаменяемыми.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемые нормы применялись, они подлежат признанию недействующими с момента вступления настоящего решения в силу.

С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Орловская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при принятии решения суд также решает вопросы о распределении судебных расходов.

Из статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 данного Кодекса.

Из материалов дела следует, что при подаче административного искового заявления административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 4 500 рублей.

В связи с этим с административного ответчика в пользу административного истца подлежат взысканию судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление казенного учреждения Орловской области «Орловский областной государственный заказчик» к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующими части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в силу решения суда часть 1 статьи 13 и часть 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года № 21-ОЗ «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» в части слов «руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области».

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в газете «Орловская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Орловского областного Совета народных депутатов в пользу казенного учреждения Орловской области «Орловский областной государственный заказчик» судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 30 декабря 2021 года.

Председательствующий А.В. Чуряев

Дело № 3а-168/2021