Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-16/2019 по административному исковому заявлению Ворошиловой Анны Сергеевны о признании недействующим Закона Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области»,

установил:

статьей 2 Закона Томской области от 17 ноября 2014 г. № 151-ОЗ «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» регламентируется порядок избрания и полномочия глав муниципальных образований Томской области (т. 1, л.д. 132-133).

Законом Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ в статью 2 названого Закона внесены изменения:

1)часть 1изложена в следующей редакции:

«1. Глава муниципального образования Томской области, наделенного статусом муниципального района, городского округа, за исключением случая, установленного частью 2 настоящей статьи, избирается представительным органом муниципального образования Томской области из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.»;

2)часть 2изложена в редакции:

«2. Глава муниципального образования «Город Томск» избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию.».

Статьей 2 Закона Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ установлено, что настоящий Закон вступает в силу через десять дней после дня егоофициального опубликования (часть 1). Статья 1настоящего Закона применяется после истечения срока полномочий, досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу настоящего Закона (часть 2). Уставы муниципальных образований Томской области подлежат приведению в соответствие с требованиями настоящего Закона в течение трех месяцев со дня вступления его в силу (часть 3) (т. 1, л.д. 130-131).

Ворошилова А.С. – житель муниципального образования «Томский район» - обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» (далее – Закон № 169-ОЗ).

Заявление мотивировано тем, что оспариваемый Закон № 169-ОЗ, установивший единственно возможный способ выбора глав муниципальных образований, наделенных статусом района, городского округа, за исключением областного центра, членами представительного органа муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, принят без учета мнения населения, нарушает её право на непосредственное участие в выборах органов местного самоуправления.

Также ссылалась на то, что при принятии Закона № 169-ОЗ были допущены нарушения процедуры, выразившиеся, по её мнению, в обращении с законодательной инициативой субъектом, не наделенным таким правом, и последующем принятии данной законодательной инициативы Законодательной Думой Томской области, что является нарушением Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательной Думой Томской области на основании законодательной инициативы, внесенной председателем Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» на основании решения, принятого президиумом Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» (далее – Совет муниципальных образований Томской области), которые действовали с превышением предоставленных им Ассоциацией полномочий.

В настоящее время Уставом Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» не определен орган, который вправе осуществлять полномочия по реализации права законодательной инициативы, не определена процедура принятия решений, связанных с этим правом, не определен порядок и полномочия органа управления по непосредственному внесению законопроектов и его представлению на заседании Законодательной Думы Томской области.

Вопросы, отнесенные к компетенции председателя и президиума Совета муниципальных образований Томской области, приведены в Уставе, где имеется оговорка о возможности исполнения других полномочий в соответствии с Учредительным договором и Уставом. При этом отсутствует полномочие, связанное с реализацией права законодательной инициативы.

Съезд Совета муниципальных образований Томской области, как высший орган Ассоциации, какие-либо решения о внесении законодательных инициатив не принимал, как и не принимал решений о внесении изменений в учредительные документы Совета муниципальных образований Томской области с наделением такими полномочиями иные органы.

Определением судьи Томского областного суда от 30 января 2019 г. к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Законодательная Дума Томской области, в качестве заинтересованного лица - Ассоциация «Совет муниципальных образований Томской области» (т. 1, л.д. 1-3).

В судебном заседании административный истец Ворошилова А.С. требования административного искового заявления поддержала, пояснила, что изменение порядка избрания глав муниципальных районов существенно нарушает её избирательные права, а само избрание глав муниципальных районов представительными органами муниципальных образований не соответствует конституционным принципам, снижает уровень ответственности избранных таким образом глав перед населением возглавляемых территорий, исключает участие в конкурсе оппозиционных кандидатов. Считала, что Закон № 169-ОЗ принят поспешно, без широкого обсуждения общественностью, на одном заседании Законодательной Думы Томской области сразу в двух чтениях, игнорируя возражения и замечания депутатов, голосовавших против законопроекта.

Представитель административного истца Юшков А.В. настаивал на удовлетворении административного иска. Дополнительно пояснил, что требования административного искового заявления направлены на оспаривание положений Закона Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области», поскольку он принят с нарушением установленного порядка. Предложенный Советом муниципальных образований Томской области проект Закона поступил в Законодательную Думу Томской области, когда сам законопроект еще не был окончательно сформирован. Решение президиума Совета муниципальных образований Томской области об утверждении текста предлагаемого законопроекта принято позднее, чем состоялось решение ответственного комитета о рекомендации законопроекта к принятию.

Представители Законодательной Думы Томской области Железчикова Л.Н. и Литвинов С.В. в письменных возражениях и в пояснениях в судебном заседании просили в удовлетворении административного иска отказать, так как оспариваемый Закон № 169-ОЗ принят по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий Законодательной Думы Томской области, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действие, порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Представитель Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» Лиманская Н.В. полагала административный иск не подлежащим удовлетворению. Указала, что проект оспариваемого Закона внесен в Законодательную Думу Томской области правомочным субъектом права законодательной инициативы - Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области», направлен председателем Совета муниципальных образований Томской области, как органом, уполномоченным представлять организацию без доверенности во взаимоотношениях с органами государственной власти. Проект данной законодательной инициативы дважды являлся предметом обсуждений на заседаниях президиума Совета муниципальных образований Томской области с участием глав муниципальных образований Томской области, по итогам которых законопроект был поддержан. Нарушений прав административного истца внесением законопроекта в Законодательную Думу Томской области Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области» не допущено, поскольку Ворошилова А.С. не является её членом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта недействующим, изучив представленные доказательства, проверив оспариваемый Закон № 169-ОЗ на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На основании статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов (пункт 1). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (пункт 2).

В силу подпункта «в» пункта 2 статьи 5 приведенного Федерального закона порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом.

Названные в вышеуказанной норме пределы полномочий субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления.

Абзацем вторым части 1 статьи 6 поименованного Федерального закона предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом.

В частности, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации, и данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации (пункт 1 части 2 и абзацы первый и третий части 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, указанный Федеральный закон прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется в том числе законом субъекта Российской Федерации, которым осуществляется конкретизирующее правовое регулирование в этой сфере в рамках предусмотренных на уровне федерального закона правовых предписаний.

Проверив в соответствии с подпунктами «а», «б», «в», «г» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия органа, принявшего оспариваемый Закон № 169-ОЗ, процедуру его принятия, введение в действие и опубликования, суд пришел к выводу, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушен

На федеральном уровне положения, относящиеся к праву законодательной инициативы, а также к порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 приведенного Федерального закона установлено, что законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьями 6-8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определено, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, в том числе общественным объединениям.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в установленный срок.

В соответствии со статьями 58, 59 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. № 136, Законодательная Дума Томской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным органом государственной власти Томской области, к полномочиям которой относится осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в Томской области в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством (подпункт «ш» пункта 1 статьи 64 Устава).

Проект закона Томской области «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» был внесен в Законодательную Думу Томской области 22 ноября 2018 г. (входящий № 6514/0929-18) Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области» (т. 1, л.д. 91-99).

Нельзя согласиться с доводами административного искового заявления о существенном нарушении статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выразившемся в обращении с законодательной инициативой субъектом, не наделенным таким правом.

В силу части 1 статьи 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с Учредительным договором об учреждении Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» от 31 марта 2006 г. (т. 1, л.д. 144-165) и её Уставом, принятым общим собранием 31 марта 2006 г. с изменениями и дополнениями от 24 января 2007 г., данная некоммерческая организация является объединением муниципальных образований Томской области (пункт 1.1 Устава), учредителями которой являются муниципальные образования Томской области, от их имени выступают администрации, представительные органы муниципальных образований, подписавшие учредительный договор (пункт 4.1 Устава). К целям деятельности Совета относится обеспечение защиты прав муниципальных образований и представление их общих интересов (пункт 2.2 Устава) (т. 1, л.д. 166-180).

Совет муниципальных образований зарегистрирован в качестве юридического лица, о чем в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись от 14 апреля 2006 г. ОГРН 1067017147878 (т. 1, л.д. 181).

Законом Томской области от 7 сентября 2009 г. № 169-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Томской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области» в части 4 статьи 6 закреплено, что Совет муниципальных образований обладает правом законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области.

Аналогичное положение содержится в пункте 5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Томской области, предусматривающем, что Ассоциация «Совет муниципальных образований Томской области» является субъектом права законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области.

Этой же статьей Устава установлено, что порядок реализации законодательной инициативы в Думе определяется Законодательной Думой Томской области.

Частью 1 статьи 91 Регламента Законодательной Думы Томской области, утвержденного постановлением Законодательной Думы Томской области от 26 июля 2012 г. № 460, (далее - Регламент) установлено, что при внесении законопроекта в Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены следующие материалы: 1) сопроводительное письмо на имя председателя Думы с просьбой рассмотреть данный законопроект на собрании Думы с указанием представителя субъекта в Думе при рассмотрении данного законопроекта; 2) текст законопроекта, оформленный в соответствии с требованиями, установленными Законом Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, на бумажном и электронном носителях; 3) пояснительная записка к законопроекту на бумажном и электронном носителях, содержащая: обоснование необходимости принятия законопроекта; описание предмета и концепции вносимого законопроекта; краткую информацию об опыте принятия (действия) аналогичных законопроектов в других субъектах Российской Федерации; описание возможных рисков принятия законопроекта; описание возможных социально-экономических и иных последствий действия закона после его принятия; 4) сравнительная таблица на бумажном и электронном носителях (в случае представления законопроекта о внесении изменений в действующий закон), содержащая редакцию соответствующих положений (статей, частей, пунктов, абзацев и т.д.) действующего закона и новую его редакцию с учетом предложенных изменений; 5) перечень правовых актов области, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона, на бумажном и электронном носителях. В представленных документах указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта (т. 2, л.д. 1-52).

Из материалов дела следует, что сопроводительным письмом от 22 ноября 2018 г. с исходящим № 1111 за подписью председателя Совета муниципальных образований Томской области Шамина Г.А. на рассмотрение Законодательной Думы Томской области был направлен проект Закона Томской области «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» с приложением материалов, предусмотренных частью 1 статьи 91 Регламента (т. 1, л.д. 91-97).

Таким образом, рассмотрение оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта было инициировано надлежащим субъектом права законодательной инициативы – Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области», в связи с чем представленные материалы обоснованно приняты Законодательной Думой Томской области в работу.

Не нашел своего подтверждения при рассмотрении дела и довод административного иска о превышении председателем и президиумом Совета муниципальных образований Томской области своих полномочий при подготовке проекта оспариваемого Закона.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не установлено каких-либо требований, связанных с подготовкой законопроекта к его рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Действительно, учредительными документами Совета муниципальных образований Томской области не регламентирован порядок реализации предоставленного Совету права законодательной инициативы. Вместе с тем это, вопреки утверждению представителя административного истца, не свидетельствует о том, что данная организация не может являться субъектом права законодательной инициативы.

Так, на основании части 1 статьи 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Совет муниципальных образований Томской области осуществляет свою деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Пунктом 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом. Порядок образования и компетенция органов юридического лица определяются законом и учредительным документом. Учредительным документом может быть предусмотрено, что полномочия выступать от имени юридического лица предоставлены нескольким лицам, действующим совместно или независимо друг от друга. Сведения об этом подлежат включению в единый государственный реестр юридических лиц.

Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (пункт 1 статьи 28 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с пунктом 3 статьи 65.3 Гражданского кодекса Российской Федерации в корпорации образуется единоличный исполнительный орган (директор, генеральный директор, председатель и т.п.). Уставом корпорации может быть предусмотрено предоставление полномочий единоличного исполнительного органа нескольким лицам, действующим совместно, или образование нескольких единоличных исполнительных органов, действующих независимо друг от друга. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другим законом или уставом корпорации, в корпорации образуется коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.п.).

В пункте 2 статьи 123.10 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующей особенности управления в ассоциации (союзе), закреплено, что в ассоциации (союзе) образуется единоличный исполнительный орган (председатель, президент и т.п.) и могут образовываться постоянно действующие коллегиальные исполнительные органы (совет, правление, президиум и т.п.).

В силу положений, приведенных в пункте 3 статьи 65.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях», к компетенции исполнительных органов некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией (высшего органа и коллегиального органа управления (наблюдательного или иного совета).

Согласно пункту 6.1 Устава Совета муниципальных образований Томской области органами управления Совета являются: общее собрание членов Совета (Съезд Совета) - высший орган управления Совета; председатель Совета; президиум Совета - постоянно действующий коллегиальный орган управления; исполнительный директор Совета; контрольный орган – ревизионная комиссия.

Председатель Совета в соответствии с подпунктом 8.2.3 Устава Совета муниципальных образований Томской области представляет без доверенности Совет во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления единого общероссийского объединения муниципальных образований, международными правительственными и неправительственными организациями, судебными органами, иными органами и организациями, а также с гражданами.

Проект Закона Томской области «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» был предметом обсуждения на заседании президиума Совета муниципальных образований Томской области IV созыва 9 октября 2018 г., где единогласно принято решение № 22 о внесении законопроекта в Законодательную Думу Томской области (т. 1, л.д. 219-227, т. 2, л.д. 166).

Поскольку президиум Совета является постоянно действующим коллегиальным органом управления Совета, на который возлагается общее руководство деятельностью Совета в период между заседаниями Съезда Совета (пункт 9.1 Устава) (то есть является коллегиальным исполнительным органом Совета), учредительными документами разработка проектов нормативных правовых актов к исключительной компетенции иных органов управления не отнесена, в этой связи исходя из приведенных правовых предписаний названный орган управления не лишен права разработки проектов нормативных правовых актов.

Данный законопроект был направлен в Законодательную Думу Томской области председателем Совета муниципальных образований Шаминым Г.А., как органом, уполномоченным в соответствии с пунктом 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 8.2.3 Устава Совета муниципальных образований Томской области представлять Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области» без доверенности во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления.

При изложенных данных проект закона был внесен правомочным субъектом права законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области – Ассоциацией «Совет муниципальных образований Томской области» и направлен председателем Совета муниципальных образований Томской области в пределах своих полномочий в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Томской области.

Довод административного искового заявления о том, что в отсутствие в учредительных документах Совета муниципальных образований Томской области закрепленного порядка реализации права законодательной инициативы такое решение о внесении законопроекта должно приниматься высшим органом управления - съездом Совета, состоятельным быть признан не может, поскольку подобных требований к форме законодательной инициативы ни федеральный закон, ни Устав Томской области, ни Регламент Законодательной Думы Томской области не содержат. В соответствии с пунктом 7.5 Устава Совета муниципальных образований Томской области решение данного вопроса не относится к исключительной компетенции съезда. В силу пункта 7.1 Устава, а также пункта 2 статьи 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» основной функцией съезда является обеспечение соблюдения Советом целей деятельности, в интересах которых он был создан, при этом решение вопроса о реализации права законодательной инициативы к таковым не относится.

Ссылка представителя административного истца на пункт 10 статьи 91 Регламента является необоснованной, поскольку в указанном нормативном положении речь идет о том, что при внесении законопроекта коллегиальным органом (Избирательной комиссией Томской области, Молодежным парламентом Томской области, представительным органом муниципального образования) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта. Вместе с тем Совет муниципальных образований Томской области в силу своих учредительных документов не относится к числу таких коллегиальных органов.

Внесение законопроекта в порядке реализации Советом муниципальных образований Томской области права законодательной инициативы не входит в противоречие со статьей 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», на нарушения которой ссылался представитель административного истца, поскольку приведенная правовая норма данные вопросы не регулирует.

Судом также не установлено каких-либо существенных нарушений правовых актов, регламентирующих порядок нормотворческого процесса.

В соответствии с Регламентом Законодательной Думы Томской области председатель Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в ответственный комитет Думы, который определяет соответствие законопроекта требованиям статьи 91 настоящего Регламента, а также в юридический отдел аппарата Думы для проведения правовой экспертизы (пункт 2 статьи 93). Ответственный комитет направляет законопроект Губернатору Томской области, прокурору Томской области, в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, а также другим субъектам, чьи интересы затрагивает указанный законопроект, для получения предложений и замечаний (пункт 2 статьи 94). До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право в связи с поступившими на него заключениями доработать текст законопроекта и внести его в установленном порядке в Думу (подпункт 1 пункта 2 статьи 95).

Из представленных в дело материалов усматривается, что после поступления законопроекта в Законодательную Думу Томской области он был направлен на заключения в Администрацию Томской области, прокурору Томской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области.

В заключении Администрации Томской области от 10 декабря 2018 г. содержалось предложение о доработке статьи 2 законопроекта (т. 2, л.д. 88).

Реализуя право на доработку текста проекта закона, Совет муниципальных образований Томской области сопроводительным письмом от 12 декабря 2018 г. за подписью председателя Совета Шамина Г.А. направил в Думу доработанную редакцию законопроекта с учетом предложений Администрации Томской области (т. 2, л.д. 89-94).

Юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области проведена правовая экспертиза, по результатам которой в заключении от 14 декабря 2018 г. содержатся выводы о соответствии доработанного законопроекта федеральному законодательству (т. 1, л.д. 100).

В процессе подготовки законопроекта также получены заключения Администрации Томской области от 17 декабря 2018 г. № ОП-682 (т. 1, л.д. 101), прокурора Томской области от 21 декабря 2018 № 07-18-2018 (т. 1, л.д. 103), Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области от 18 декабря 2018 г. № 70/02-3742 (т. 1, л.д. 102).

Проект Закона Томской области «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» в соответствии со статьей 96 Регламента был рассмотрен 18 декабря 2018 г. на комитете по законодательству, государственному устройству и безопасности с участием председателя Совета муниципальных образований Томской области Шамина Г.А., представившего законопроект, и рекомендован большинством голосов Законодательной Думе Томской области к принятию в двух чтениях, что подтверждается выпиской из протокола заседания комитета № 48 (т. 2, л.д. 95-97), а также принятым решением № 371 (т. 2, л.д. 98).

Доводы представителя административного истца о том, что на момент рассмотрения законопроекта на заседании ответственного комитета, проходившем 18 декабря 2018 г. в утренние часы, отсутствовало решение президиума Совета муниципальных образований Томской области, которым текст доработанного законопроекта был утвержден, не могут быть приняты судом во внимание, так как указанное не является существенным нарушением процедуры принятия актов данного вида, которое могло бы служить самостоятельным и достаточным поводом для признания оспариваемого закона недействующим.

Действительно, решение президиума Совета муниципальных образований Томской области об утверждении текста проекта закона в доработанной редакции № 31 было принято 18 декабря 2018 г. на заседании, состоявшемся в период с 14 до 17 часов, т.е. после заседания ответственного комитета (т. 1, л.д. 228-230, т. 2, л.д. 172-174).

Вместе с тем отсутствие названного решения президиума Совета не препятствовало рассмотрению законопроекта на заседании комитета, поскольку текст доработанного проекта закона поступил в Думу с необходимыми материалами 12 декабря 2018 г. от субъекта права законодательной инициативы – Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», на заседании комитета был поддержан председателем Совета муниципальных образований Томской области. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой, со справочными материалами представлены депутатам в установленные пунктом 1 статьи 101 Регламента сроки.

Уставом Томской области определено, что Законодательная Дума Томской области является однопалатным органом, состоит из 42 депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (статья 59). Законы области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Думы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Проект закона Томской области рассматривается Думой не менее чем в двух чтениях. Принятый Думой закон Томской области в течение семи дней после дня его принятия направляется Губернатору Томской области для подписания и опубликования (части 2, 3 и 4 статьи 65).

В Регламенте Законодательной Думы Томской области указано, что заседание Думы считается правомочным, если в нем принимает участие не менее двух третей от установленного числа депутатов (пункт 3 статьи 37). По предложению ответственного комитета при наличии необходимых заключений законопроект может быть рассмотрен во втором чтении на этом же собрании Думы и принят в качестве закона (пункт 6 статьи 103).

25 декабря 2018 г. на 26-м собрании Законодательная Дума Томской области рассмотрела законопроект в первом и во втором чтении и приняла его в качестве Закона Томской области. Решение о принятии закона в соответствии с абзацем 5 пункта 6 статьи 103 Регламента оформлено постановлением Думы № 1447 (т. 2, л.д. 157).

Ход заседания Законодательной Думы Томской области отражен в выписке из протокола заседания от 25 декабря 2018 г. (т. 1, л.д. 123-125), а результаты голосования подтверждаются данными электронной системы голосования (т. 2, л.д. 149-156). Из приведенных документов следует, что собрание Думы состоялось при наличии кворума (более 28 депутатов), решения по процедурным вопросам приняты большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании, а решения по законопроекту в первом и во втором чтениях приняты большинством голосов от установленного числа депутатов с учетом голосов депутатов, отсутствующих на заседании и подавших письменное заявление о распоряжении правом на голосование (т. 2, л.д. 104-148), что соответствует пункту 2 статьи 76, пункту 1 статьи 78, пункту 2 статьи 79 Регламента.

Просмотренная в судебном заседании видеозапись с заседания Законодательной Думы Томской области от 25 декабря 2018 г., а также сведения, содержащиеся в выписке из протокола № 26-6 (т. 1, л.д. 123-125) и отраженные в электронной системе голосования (т. 2, л.д. 149-156), подтверждают действительную волю представительного органа государственной власти Томской области на принятие оспариваемого Закона.

В этой связи являются несостоятельными суждения административного истца об игнорировании возражений депутатов, высказанных против представленного законопроекта, что препятствовало, по её мнению, принятию оспариваемого Закона.

Как следует из видеозаписи заседания Думы, а также выписки из протокола, рассмотрение законопроекта осуществлено в соответствии с требованиями статей 100-103 Регламента Законодательной Думы Томской области. В ходе обсуждения рассматриваемого проекта областного закона депутаты, желающие высказаться, довели свою позицию относительно данного законопроекта до сведения присутствующих депутатов, что позволяло им с учетом полученных по законопроекту материалов и заслушанных выступлений сформировать по нему свое мнение и выразить его в голосовании, результаты которого являются следствием свободного волеизъявления каждого из депутатов. Озвученные возражения отклонение законопроекта в первом чтении не повлекли. Предложенная к законопроекту поправка, внесенная депутатом Стрежевского избирательного округа № 12, большинством голосов не была принята. Из-за наличия поступивших возражений против проведения второго чтения, предложение о переходе к рассмотрению законопроекта во втором чтении на текущем собрании Думы было поставлено на голосование, за которое проголосовало большинство присутствующих на заседании депутатов. В связи с чем Дума перешла к рассмотрению законопроекта во втором чтении и по результатам голосования приняла его в качестве Закона Томской области.

Рассмотрение законопроекта в двух чтениях на одном собрании законодательного органа при наличии соответствующего предложения комитета по законодательству, государственному устройству и безопасности и необходимых заключений, вопреки утверждению административного истца, соответствует пункту 6 статьи 103 Регламента и не противоречит статье 65 Устава Томской области, а также статье 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Приведенные административным истцом доводы о том, что оспариваемый Закон принят в отсутствие его обсуждения общественностью, подлежат отклонению, поскольку особых процедур, предусматривающих выяснение мнения населения муниципальных образований для решения вопроса о порядке избрания главы муниципального образования, не установлено ни одним нормативным правовым актом.

Так, положения пункта 1 части 2 и части 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривая возможность выбора и определения в законе субъекта и уставе муниципального образования одного из вариантов порядка избрания главы муниципального района и городского округа, каких-либо дополнительных условий, ограничивающих усмотрение субъекта по такому выбору, не содержат, обязательное выявление и учет мнения населения при его принятии не предписывают.

Кроме того, право законодательной инициативы реализовано Советом муниципальных образований - организацией, являющейся объединением муниципальных образований Томской области, основной целью деятельности которой выступает обеспечение защиты прав муниципальных образований и представление их общих интересов (пункт 2.2.1 Устава).

Проект рассматриваемой законодательной инициативы дважды обсуждался на заседаниях президиума Совета муниципальных образований Томской области (9 октября 2018 года и 18 декабря 2018 года) с участием глав муниципальных образований Томской области, выполняющих функции представительства интересов муниципальных образований, и был ими поддержан.

В рамках работы над законопроектом Законодательной Думой Томской области проект закона направлялся во все представительные органы муниципальных образований, которых затрагивает предполагаемое решение о порядке формирования глав муниципальных образований. В представленных отзывах представительных органов муниципальных районов и городских округов Томской области принципиальных возражений относительно возможности принятия данного нормативного правового акта не поступило (т. 1, л.д. 104-122).

Нарушений порядка обнародования оспариваемого Закона № 169-ОЗ не допущено.

Письмом от 28 декабря 2018 г. за № 1-080/4342-18 Закон вместе с постановлением Законодательной Думы Томской области от 25 декабря 2018 г. № 1447 направлен Губернатору Томской области для подписания (т. 1, л.д. 126-129).

29 декабря 2018 г. Закон № 169-ОЗ подписан Губернатором Томской области (т. 2, л.д. 158-159), в этот же день официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) за № 7000201812290025 и вступил в силу с 9 января 2019 г. (т. 2, л.д. 161-162), что соответствует требованиям статей 3 и 6 Закона Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области». Также текст Закона № 169-ОЗ опубликован в официальном печатном издании, учрежденном Администрацией Томской области, - Собрании законодательства Томской области № 1/1 (210) часть 2, вышедшем в свет 15 января 2019 г. (т. 2, л.д. 163-165).

Анализ приведенных нормативных правовых актов и изученных судом документов указывает на то, что оспариваемый Закон № 169-ОЗ принят по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Оценивая содержание Закона № 169-ОЗ на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что предписано частью 7 статьи 213, пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Согласно с абзацу 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Из правовых предписаний, закрепленных в части 3 статьи 34, части 1, пункта 1 части 2 статьи 36 приведенного Федерального закона следует, что определяя статус главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования и предусматривая в связи с этим возможные способы избрания его на должность (на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса), федеральный законодатель также не исключил закрепление конкретного способа избрания главы муниципального образования законом субъекта Российской Федерации.

Положения частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ являлись предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, который в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П изложил правовую позицию о праве субъектов Российской Федерации в своих законах устанавливать единственно возможный (безальтернативный) вариант порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления глав городских округов и муниципальных районов.

Учитывая, что федеральный законодатель, гарантируя соблюдение принципа самостоятельности, не устанавливал никаких критериев и условий для выбора региональным законодателем одного из трех предусмотренных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вариантов избрания главы муниципального образования, то предусмотренный частью 1 оспариваемого Закона № 169-ОЗ измененный порядок избрания глав муниципальных районов и городских округов, за исключением муниципального образования «Город Томск» - административного центра Томской области, представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, полностью соответствует абзацу 17 части 1 статьи 2, пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом в силу разъяснений, приведенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (пункт 28).

Часть 2 Закона Томской области № 169-ОЗ также не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку пункт 1 приведенной нормы, устанавливающий порядок вступления в силу данного Закона через десять дней после его официального опубликования, принят во исполнение пункта 5 статьи 19 Закона Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» и соответствует статье 5 Закона Томской области «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области»; а пункты 2 и 3 – воспроизводят положения абзацев 1 и 3 части 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, что само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Оспариваемый Закон Томской области № 169-ОЗ, которым региональным законодателем устанавливается новый порядок избрания глав муниципальных районов и городских округов, за исключением муниципального образования «Город Томск», представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не нарушает избирательных прав граждан, на что ошибочно ссылается административный истец, так как не ограничивает участие граждан в избрании главы муниципального образования в качестве избранного депутата, равно как и не исключает их прав на участие в муниципальных выборах депутатов представительного органа, избирающих главу муниципального района или городского округа.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 сентября 2011 г. № 1319-О-О указал, что Конституция Российской Федерации не называет непосредственно главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности. При этом Конституционный Суд Российской Федерации также отметил, что Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа и закрепляя избирательные права граждан Российской Федерации и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (Постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П).

В этой связи установленный оспариваемым Законом № 169-ОЗ способ избрания главы муниципального образования в рамках унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления, и будучи по своей правовой сути обусловленным необходимостью эффективного осуществления должностных полномочий органами местного самоуправления, отражающими тенденцию на усиление роли представительного органа местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией, отнюдь не направлен на ограничение прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Поскольку по изложенным выше мотивам Закон № 169-ОЗ не противоречит имеющим большую юридическую силу требованиям законодательства и правовым позициям, изложенным в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П, а также не нарушает прав административного истца в указанных аспектах, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Ворошиловой Анны Сергеевны о признании недействующим Закона Томской области от 29 декабря 2018 г. № 169-ОЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Томской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области» отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Н.А. Бондарева