Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному иску ФИО1 о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198,

У С Т А Н О В И Л:

24 декабря 2013 года Новокузнецким городским Советом народных депутатов принято решение № 16/198 «Об утверждении Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа». Текст Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа (далее - Правила) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

Решение опубликовано в Приложении к газете «Новокузнецк» № 95, 26 декабря 2013 года.

В решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов в части его приложения «Правила благоустройства территории Новокузнецкого городского округа», внесены изменения решениями Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 29 июня 2016 года № 8/112, от 28 ноября 2017 года № 10/109, от 08 мая 2019 года № 5/44, 28 января 2020 года № 1/4, создавшие в результате действующую редакцию этого нормативного правового акта.

Третьей частью Правил установлены правила эксплуатации элементов благоустройства территории города Новокузнецка. В разделе втором указанной части Правил изложены требования к содержанию элементов благоустройства. Согласно пункту 2.9.6 раздела 2 части 3 Правил всем юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, запрещается торговля продовольственными и непродовольственными товарами вне отведенных для этих целей мест.

ФИО1 обратилась в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части со дня принятия нормативного правового акта, в котором просит признать не соответствующими законодательству и недействующими положения пункта 2.9.6. раздела 2 части 3 Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа в действующей редакции.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что оспариваемое положение нормативного правового акта, нарушение которого повлекло привлечение её к административной ответственности, противоречит ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принято административным ответчиком с превышением полномочий, поскольку фактически регулирует правоотношения в сфере предпринимательской деятельности.

Административный истец в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом, направила ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель Новокузнецкого городского Совета народных депутатов ФИО2, действующая на основании доверенности от 03.02.2020 № 3, и представитель администрации города Новокузнецка ФИО3, действующая на основании доверенности от 26.12.2019 № 1/7415, возражали против административных исковых требований. Дополнительно пояснили, что в г. Новокузнецке организованы места для осуществления торговли, запрет торговли вне разрешенных мест в оспариваемых Правилах направлен на создание комфортной среды для проживания граждан, на соблюдение санитарно-эпидемиологических и иных требований в области благоустройства. Нестационарный торговый объект, в котором осуществляла торговлю ФИО1, относится к элементам благоустройства.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Гейэр Е.И., полагавшей в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», действующей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к вопросам местного значения городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Пунктом 25 части 1 статьи 6 Устава города Новокузнецка, утвержденного Постановлением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 27 декабря 2009 г. № 11/117 (в редакции решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 23.04.2013 № 4/54) к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение Правил благоустройства территории города Новокузнецка, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Городской Совет народных депутатов является представительным органом городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статья 26 Устава города Новокузнецк).

К полномочиям городского Совета народных депутатов отнесено, в том числе, установление общеобязательных правил по вопросам местного значения городского округа (пункт 1.1 части 2 статьи 28 Устава города Новокузнецк).

В силу пункта 1 части 4 статьи 32 Устава Города Новокузнецк городской Совет народных депутатов в пределах своих полномочий принимает решения - правовые акты нормативного и ненормативного характера, в том числе решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Новокузнецка.

В соответствии с пунктом 4 статьи 33 Устава Города Новокузнецк нормативные правовые акты городского Совета народных депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в городской газете «Новокузнецк», за исключением нормативных правовых актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198 (том 1 л.д. 69 - 220) относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения правила поведения и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, процедурные требования, предусмотренные нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города Новокузнецка, при принятии указанного решения соблюдены, вопрос о его принятии рассмотрен на заседании Совета народных депутатов, решение принято большинством голосов депутатов - единогласно (том 1 л.д. 221 – 227).

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в приложении к газете «Новокузнецк» № 95 (740) от 26 декабря 2013 года (том 1 л.д. 228), вступило в силу со дня, следующего за днем его официального опубликования (пункт 3 Решения).

Таким образом, нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены.

Оспариваемый нормативный правовой акт был применен к административному истцу, что подтверждается постановлением о назначении административного наказания в отношении физического лица от 24 января 2019 года № 33, согласно которого ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 34 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ «Об административных правонарушениях» поскольку осуществляла продажу товаров в неустановленном для этого нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Кемеровской области месте (л.д. 9). Постановление содержит ссылку на п. 2.9.6 раздела 2 части 3 Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативно-правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В силу части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут приниматься только по вопросам местного значения и не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как было указано ранее, пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361, к вопросам местного значения городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории городского округа. Данной нормой было предусмотрено, что правила благоустройства территории городского округа устанавливают, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а организация благоустройства территории городского округа, среди прочего, включает освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм.

В абзаце 18 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131 в вышеуказанной редакции дано понятие благоустройства территории городского округа, под которым понимался комплекс мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Соответственно комплекс предусмотренных правилами благоустройства мероприятий, включающих в себя такие сферы регулирования как содержание территории, проектирование объектов благоустройства, размещение объектов благоустройства, имел своей целью обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Впоследствии Федеральным законом от 29.12.2017 года № 463-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ) относит к вопросам местного значения городского округа утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, а также организацию благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования, согласно абзаца 21 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131- ФЗ в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ, понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29.12.2017 года № 463-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также дополнен статьей 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положений части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований (часть 3 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, благоустройство территорий относится к градостроительной деятельности. Целью благоустройства территории является обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности. Для достижения данной цели в правилах благоустройства территории муниципального образования устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, а также комплекс соответствующих мероприятий.

Из оспариваемых Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа усматривается, что они приняты с целью повышения уровня комфортности условий проживания горожан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории Новокузнецкого городского округа, устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере проектирования и содержания объектов благоустройства, расположенных на территории города Новокузнецка, определяют порядок уборки и содержания городских территорий (раздел 1 Правил – том 1 л.д. 70).

Под объектами благоустройства в пункте 2.1 раздела 2 части 1 Правил понимаются территории Новокузнецкого городского округа различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству (том 1 л.д. 71).

К элементам благоустройства пунктом 2.1 раздела 2 части 1 Правил в первоначальной редакции отнесены декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства.

В действующей редакции нормативного правового акта под таковыми понимаются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 2.1 раздел 2 части 1 Правил в ред. решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 08.05.2019 № 5/44 – том 1 л.д. 71).

Часть 2 Правил закрепляет нормативы благоустройства территории города Новокузнецка, то есть общие параметры и минимальные сочетания элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территории городского округа (пункт 1.1 раздела 1 части 2 Правил – том 1 л.д. 80).

К числу элементов благоустройства пункт 2.10.1 раздела 2 части 2 Правил относит «некапитальные нестационарные сооружения», коими являются объекты мелкорозничной торговли, другие объекты некапитального характера (том 1 л.д. 94).

Часть 3 Правил содержит Правила эксплуатации элементов благоустройства территории города Новокузнецка.

В пункте 2.9.6. раздела 2 (Требования к содержанию элементов благоустройства) части 3 Правил содержится запрет всем юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, осуществлять торговлю продовольственными и непродовольственными товарами вне отведенных для этих целей мест (том 1 л.д. 137).

В Правилах не раскрывается содержание понятия «торговля», под которой согласно «ГОСТ Р 51303-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения», утвержденного Приказом Росстандарта от 28.08.2013 № 582-ст, понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

В области государственного регулирования торговой деятельности полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти регламентированы положениями частей 1 и 2 статьи 5 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - положениями части 1 статьи 6 этого же федерального закона.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 данного федерального закона органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. По вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Так, к компетенции органов местного самоуправления отнесены вопросы размещения нестационарных торговых объектов, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).

Пункт 10 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ также относит к вопросам местного значения городского поселения создание условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли.

Из содержания приведенных выше норм, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела следует, что в сфере градостроительной деятельности торговая деятельность (торговля) рассматривается в разрезе обеспечения комфортности условий проживания граждан. Соответственно вопросы осуществления на объектах благоустройства торговли, поскольку это влечет использование элементов благоустройства, могут быть разрешены правилами благоустройства территории муниципального образования, которые направлены на создание комфортной и безопасной городской среды, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территорий.

Оспариваемыми Правилами урегулированы вопросы эксплуатации элементов благоустройства, к которым отнесены некапитальные нестационарные объекты, в том числе, используемые в торговой деятельности.

Соответственно установление запрета торговли в неотведенных для этих целей мест, исходя из предмета регулирования оспариваемого нормативного правового акта – благоустройство территории, не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. В рассматриваемом случае такое урегулирование правоотношений направлено на соблюдение требований безопасности, санитарно-эпидемиологических правил в области градостроительной деятельности при осуществлении торговли, обеспечение единства архитектурно-планировочных решений объектов благоустройства, создания комфортной и привлекательной городской среды.

Также суд полагает необходимым отметить, что привлечение ФИО1 к административной ответственности в соответствии со ст. 34 Закона Кемеровской области от 16.06.2006 № 89-ОЗ «Об административных правонарушениях в Кемеровской области» не свидетельствует о нарушении её прав именно оспариваемым нормативным правовым актом. Правила благоустройства территории Новокузнецкого городского округа сами по себе административной ответственности за их нарушение не устанавливают, в связи с чем права истца могут быть защищены в ином порядке (путем обжалования постановления о привлечении к административной ответственности).

С учетом всех вышеизложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспариваемое положение Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, процедура принятия решения ответчиком соблюдена, оспариваемый нормативный акт не противоречит действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы истца.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения требования истца о признании нормативного правового акта незаконным не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 175 – 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

ФИО1 в удовлетворении административных исковых требования о признании недействующим в части со дня принятия пункта 2.9.6 раздела 2 части 3 Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198, отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий: С.В. Киклевич

Решение в окончательной форме принято 27 июля 2020 года