РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
27 января 2016 года г. Новосибирск
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Петруниной И.Н.
при секретаре Бурч А.А.
рассмотрел в открытом судебном заседании, с участием прокурора отдела прокуратуры Новосибирской области Еськовой Ю.С. , представителя Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области ФИО1, административное дело по административному исковому заявлению прокурора Новосибирской области о признании недействующим в части пункта 5 Порядка определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 20 июля 2015 года № 266-п,
установил:
прокурор Новосибирской области обратился в суд с административным исковым заявлением к Губернатору Новосибирской области, Правительству Новосибирской области о признании противоречащим федеральному законодательству недействующим пункт 5 Порядка определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 20 июля 2015 года № 266-п, по тем основаниям, что положения данного пункта являются неопределенными, поскольку не установлены критерии, которыми должен руководствоваться уполномоченный орган при определении срока действия договора, заключаемого по результатам проведения конкурса. Это обстоятельство позволяет должностным лицам при проведении конкурса устанавливать различные сроки, которые могут отличаться в два раза при однородном предмете конкурса.
Кроме того, оспариваемая норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку позволяет уполномоченному органу по своему усмотрению, в значительной степени произвольно устанавливать срок, на который будет заключен договор на право осуществления деятельности на территории Новосибирской области по перемещению задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранению и возврату, что способствует проявлению коррупции субъектами правоприменения.
В судебном заседании представитель административного истца поддержал заявленные требования.
Представитель Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области считает заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемая норма соответствует требованиям действующего законодательства, и оснований для признания ее недействительной не имеется.
Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд находит заявление Прокурора Новосибирской области подлежащим удовлетворению, при этом суд исходит из следующего.
Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В данном случае, спорные правоотношения регулируются федеральным законодательством об административных правонарушениях и федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях также относится регулирование иных вопросов в соответствии с поименованным Кодексом (пункт 7 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
В соответствии с частями 1 и 10 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при нарушениях правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, применяются задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания.
Перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 настоящей статьи, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, возврат транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.
7 июня 2012 года Законодательным Собранием Новосибирской области был принят, 14 июня 2012 года подписан Губернатором Новосибирской области Закон Новосибирской области от 14 июня 2012 года № 227-ОЗ «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата транспортных средств». Данный закон вступил в силу с 1 июля 2012 года.
Частью 5.3 статьи 2 Закона Новосибирской области «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата транспортных средств» регламентировано, что определение специализированных организаций осуществляется на конкурсной основе уполномоченным областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, порядок определения специализированных организаций на конкурсной основе и требования к специализированной стоянке устанавливаются Правительством Новосибирской области.
Во исполнение требований названного закона Правительством Новосибирской области 20 июля 2015 года принято постановление №266-п «О порядке определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области» (далее по тексту Порядок) (<данные изъяты>).
Данное постановление опубликовано на официальном сайте Правительства Новосибирской области 23 июля 2015 года (www.nso.ru).
В соответствии с пунктом 1 Порядка, данный Порядок устанавливает правила и критерии отбора специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области.
Определение специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение, возврат задержанных транспортных средств осуществляется на конкурсной основе (пункт 2 Порядка).
Предметом конкурса является заключение договора на право осуществления деятельности на территории Новосибирской области по перемещению задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранению и возврату.
Согласно пункта 2 Постановления Правительства Новосибирской области от 20 июля 2015 года № 266-п «О порядке определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области», министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области определено в качестве уполномоченного органа по определению специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств.
Принятие решения о проведении конкурса осуществляется уполномоченным органом по определению специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств.
Пунктом 5 Порядка определено, что срок действия договора устанавливается в конкурсной документации, утверждаемой уолномоченным органом, и не может быть менее пяти и не более десяти лет.
Суд соглашается с доводами административного истца о неопределенности данной нормы.
Согласно разъяснению, данному в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Согласно статье 6 Федерального закона от 5 апреля 2013года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1 статьи 8 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
В силу статьи 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» одним из способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) установлен открытый конкурс, под которым понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию (части 1 и 3 статьи 48 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
Пункт 5 Порядка, определяющий, что срок действия договора устанавливается в конкурсной документации, утверждаемой уполномоченным органом, и не может быть менее пяти и не более десяти лет, является неопределенным, поскольку в нем не установлены критерии, которыми руководствуется уполномоченный орган – министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области при определении срока действия договора, заключаемого по результатам конкретного конкурса. Это позволяет должностным лицам уполномоченного органа при проведении конкурсов устанавливать различные сроки действия договоров в разных муниципальных образованиях Новосибирской области, которые могут отличаться в два раза при однородном предмете конкурса.
Указанное положение позволяет должностному лицу уполномоченного органа произвольно, по собственному усмотрению, устанавливать срок действия договора, при объявлении конкурса в том или ином муниципальном образовании Новосибирской области, что может привести к ограничению количества заявок на участие в конкурсе от потенциальных участников конкурса – хозяйствующих субъектов, а это, как следствие, ведет к ограничению конкуренции и к необоснованному ограничению числа участников закупок, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Подобная неопределенность правовой нормы может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику конкурса или нескольким участникам конкурса преимущественных условий участия в конкурсе.
Неопределенность данного положения может повлечь ситуацию, при которой один или несколько хозяйствующих субъектов будут поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; например, владельцы малого и среднего бизнеса, не смогут позволить себе участвовать в конкурсе, в котором будет предложен к заключению договор сроком действия более 5 лет (7-10 лет), в условиях нестабильной финансовой ситуации, по сравнению с крупными, в финансовом и экономическом плане хозяйствующими субъектами, которым будут созданы преимущественные условия участия в конкурсе.
Исходя из буквального и смыслового толкования нормативных положений статьи 17 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.
В оспариваемом пункте Порядка отсутствует правовая методика, критерии, которыми должен руководствоваться заказчик при выборе и указании в конкурсной документации срока действия договора: от 5 до 10 лет, в конкретном конкурсе по конкретному муниципальному образованию, по сравнению с конкурсами, проводимыми в других муниципальных образованиях.
Реализация органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пункт «а» части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, к коррупциогенному фактору.
Принимая во внимание, что неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству и недействующим (пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), суд приходит к выводу о признании недействующим пункта 5 Порядка по мотиву правовой неопределенности, поскольку возложение уполномоченное лицо полномочий по принятию решения о проведении конкурса, при неопределенности условий и оснований принятия решения о сроке действия договора, который будет заключен по итогам конкурса, в отсутствие оснований (критериев) определяющих выбор срока действия договора в указанных в оспариваемом пункте пределах, является неполнотой административных процедур, свидетельствующей о неопределенности содержания правовой нормы и не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.
Согласно пункту первому части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Приобская правда», в котором были опубликованы оспоренные нормативные правовые акты.
Руководствуясь статьями 175-180,215 Кодекса административного судопроизводства, суд
решил:
Административное исковое заявление прокурора Новосибирской области удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 5 Порядка определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 20 июля 2015 года № 266-п « О порядке определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области», со дня вступления в законную силу решения суда.
Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором было опубликовано постановление Правительства Новосибирской области от 20 июля 2015 года № 266-п «О порядке определения специализированных организаций, осуществляющих перемещение на специализированную стоянку, хранение и возврат задержанных транспортных средств на территории Новосибирской области».
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.
решение вступило в законную силу 08.06.2016 г.