Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тиликина Андрея Владимировича о признании не действующим в части решение совета депутатов муниципального образования Бугровское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 07.10.2020 год № 80 «О регламенте совета депутатов муниципального образования «Бугровское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

07.10.2020 решением совета депутата муниципального образования «Бугровское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Совет депутатов) № 80 утвержден регламент Совета депутатов (далее – Регламент, Решение № 80).

Пунктом13.8 Регламента предусмотрено, что лица, присутствующие на заседании совета депутатов, вправе по своему усмотрению производить аудиозапись заседания. Фото- и видеосъемка в процессе заседания совета депутатов может осуществляться исключительно представителями средств массовой информации, аккредитованных при совете депутатов, после согласования с председательствующим на заседании совета депутатов.

Решение № 80 опубликовано в приложении к газете «Бугровский вестник» (приложение к газете «Всеволожские вести») № 19, октябрь 2020.

Тиликин А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с даты вступления решения суда в законную силу пункты 13.8, 15.2 и 26.1 в той части, в которой они содержат ограничение прав граждан, депутатов и иных лиц, допущенных на заседания представительного органа, на проведение фото- и видеофиксации открытых заседаний Совета депутатов без получения предварительного согласия председательствующего на заседании совета депутатов – Главы МО/Председателя Совета депутатов, и пункты 10.4, 12.1-12.8 Регламента.

Решением Ленинградского областного суда от 19.04.2022 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления Тиликина А.В. о признании не действующими пункты 15.2, 26.1, в той части, в которой они содержат ограничения прав депутатов на проведение фото- и видеофиксации открытых заседаний совета депутатов без получения предварительного согласия председательствующего, и пункты 10.4, 12.1-12.8 Регламента совета депутатов муниципального образования «Бугровское сельское поселение», утвержденного решением совета депутатов муниципального образования Бугровское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 07 октября 2020 года № 80.

В части требований административного иска о признании не действующим пункта 13.8 Регламента производство по административному делу прекращено на основании ч.1 ст. 214, п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 194, п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года определение о прекращении производства по делу отменено, дело в этой части направлено на новое рассмотрение.

В обоснование заявленных требований Тиликиным А.В. указано, что административный истец является депутатом Совета депутатов. Установленное в пункте 13.8 Регламента ограничение на ведение фото – и видеосъемки заседаний совета депутатов присутствующими лицами является недопустимым, так как лишает избирателя возможности получить объективные данные о работе представительного органа. Запрета использовать видеосъемку на заседаниях совета депутатов федеральным законодательством не предусмотрено, за исключением закрытых заседаний. В связи с этим в нормативном акте представительного органа муниципального образования, регламентирующего его деятельность, должен быть четко определен исчерпывающий перечень оснований, по которым заседания могут быть объявлены закрытыми.

Сысоевой Т.В. - представителем от административного истца Тиликина А.В. и заинтересованного лица депутата МО «Бугровское сельское поселение» Юровой А.О. представлены письменные пояснения от 14.10.2022 г., в которых приводится судебная практика в аспекте обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Полагает, что оспариваемая норма Регламента содержит неопределенные условия, допускает неоднозначное толкование.

В письменном отзыве-возражении Совет депутатов просит требования административного истца оставить без удовлетворения, считая доводы административного иска несостоятельными. В возражениях отмечается, что Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» допускает ограничение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. В этой связи Совет депутатов правомерно определил порядок такого ограничения.

В судебном заседании представитель административного истца и заинтересованного лица Сысоева Т.В. просила удовлетворить требования административного иска.

Совет депутатов представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие административного ответчика и об отказе в удовлетворении требований административного иска по доводам, приведенным в отзыве-возражении.

Выслушав объяснения представителя административного истца и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Чигаркиной Е.Н. об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что решением Территориальной избирательной комиссии Всеволожского муниципального района от 11.09.2019 № 2401 Тиликин А.В. зарегистрирован депутатом Совета депутатов.

Следовательно, будучи депутатом Совета депутата Тиликин А.В. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы и вправе оспорить положение пункта 13.8 Регламента.

Статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ч.9 ст.18 Устава МО « Бугровское сельское поселение», утвержденного решением Совета депутатов от 23.01.2019 № 1, порядок созыва, подготовки и проведения заседаний совета депутатов, рассмотрения и принятия решений советом депутатов, участия депутатов, должностных лиц администрации, представителей общественности, населения в работе совета депутатов, а также порядок решения иных вопросов, в том числе материального, организационно-технического, правового обеспечения работы совета депутатов устанавливаются регламентом совета депутатов (далее - регламент), утверждаемым решением советом депутатов.

Таким образом, Совет Депутатов является полномочным органом на принятие оспариваемых нормативных правовых актов,

Как указано в ст.18 Устава Совет депутатов состоит из 15 депутатов. Заседание Совета депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов, если иное не установлено федеральным законом.

Судом установлено, что 23.09.2020 на заседании постоянной комиссии Совета депутатов рассмотрен проект Регламента.

07.10.2020 на очередном заседании Совета депутата принято решение об утверждении Регламента. За принятие решения проголосовало 8 депутатов из 11 присутствующих на заседании.

Согласно ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Аналогичные положения воспроизведены в ст.36 Устава МО «Бугровское сельское поселение».

Таким образом, Регламент принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч.4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

К основным принципам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ст.4 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ).

Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления также является одним из основных принципов противодействия коррупции (ст.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться, в том числе, присутствием граждан (физических лиц) на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления.

Абзац 2 пункта 13.8 Регламента, предусматривающий осуществление фото- и видеосъемки в процессе заседания совета депутатов исключительно представителями средств массовой информации, аккредитованных при совете депутатов, соответствует положениям статей 47, 48 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации».

Согласно ст. 47 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» журналист вправе посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы.

В случае аккредитации, в силу положений ст. 48 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», аккредитованный журналист приобретает право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.

Согласно разъяснениям, изложенным в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» к законным способам поиска и получения информации в целях дальнейшего производства и распространения ее для неограниченного круга лиц относится институт аккредитации журналистов (корреспондентов), предусмотренный ст. 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и предоставляющий аккредитованным журналистам дополнительные возможности для поиска и получения информации.

Вместе с тем силу положений ст. 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» граждане (физические лица), вправе присутствовать на заседании коллегиального органа местного самоуправления, но при этом должны соблюдать требования муниципальных правовых актов, определяющих порядок такого присутствия.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе, определяя порядок присутствия граждан на заседаниях, установить, в том числе, и порядок ведения присутствующими лицами аудиозаписи, фото- и видеосъемки в процессе заседания совета депутатов.

Предоставление такого права только аккредитованным журналистам, ни в коей мере не ограничивает права иных присутствующих на заседании лиц на непосредственное получение информации о деятельности органа местного самоуправления, в данном случае о работе представительного органа.

Доводы административного истца о необоснованном ограничении пунктом 13.8 Регламента совета депутатов муниципального образования «Бугровское сельское поселение» права на ведение фото-, видеосъемки на заседании Совета депутатов не основаны на нормах действующего законодательства, поскольку Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не содержит норм, закрепляющих подобные права для граждан, присутствующих на заседании коллегиальных органов.

Доводы административного истца о наличии правовой неопределенности в оспариваемом положении суд отклоняет.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны ее единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечеткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (постановления от 20.12.2011 г. № 29-П, от 2.06.2015 г. № 12-П и др.).

Содержание пункта 13.8 Регламента не дает оснований для вывода о том, что в нем содержатся перечисленные коррупциогенные факторы.

В соответствии с ч.2 ст.215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Ленинградский областной суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующим пункта 13.8 Регламента совета депутатов муниципального образования «Бугровское сельское поселение», утвержденного решением совета депутатов муниципального образования Бугровское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 07.10.2020 год № 80 «О регламенте совета депутатов муниципального образования «Бугровское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области», в той части, в которой он содержит ограничение прав граждан, депутатов и иных лиц, допущенных на заседания представительного органа, на проведение фото- и видеофиксации открытых заседании совета депутатов без получения предварительного согласия председательствующего, - отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение изготовлено в окончательной форме 28.10.2022 г.