Гражданский кодекс часть 1

законного представителя административного истца президента ПРОО «Территория семьи» Зуевой А.Н., представителя административного истца Гуляевой А.А., действующей на основании доверенности,

представителя административного ответчика Шляхтина П.С., действующего на основании доверенности,

представителя заинтересованного лица администрации города Перми и Главы города Перми Буториной Н.В., действующей на основании доверенностей,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пермской региональной общественной организации по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» о признании недействующим в части Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425,

УСТАНОВИЛ:

решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 утверждено Положение о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование (далее - Положение), опубликованное 13.01.2009 в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 1.

Настоящее Положение определяет основания, условия и порядок передачи в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Пермь, условия использования имущества, переданного в безвозмездное пользование, а также порядок осуществления контроля за его использованием.

Впоследствии в Положение неоднократно вносились изменения, в том числе в связи с вынесенным решением Пермского краевого суда от 10.12.2015 по административному делу № 3а-211/2015.

Так, пунктом 2.2.6 Положения (введенного решением Пермской городской Думы от 24.05.2016 № 104) установлено, что без проведения торгов муниципальное имущество может быть передано лицам, указанным в пункте 4 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а именно социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими видов деятельности, предусмотренных подпунктом 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а именно в области здравоохранения, в порядке, предусмотренном разделом 3 настоящего Положения.

Пермская региональная общественная организация по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» (далее – ПРОО «Территория семьи»), являясь социально ориентированной некоммерческой организацией в области социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, обратилась в суд с административным исковым заявлением с учетом уточненных требований о признании недействующим пункта 2.2.6 Положения в части слов «а именно в области здравоохранения», ссылаясь на то, что оно противоречит имеющему большую силу законодательству, поскольку не предусматривает возможность передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование без проведения торгов лицам, указанным в пункте 4 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закона о защите конкуренции), в частности социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими видов деятельности, предусмотренных пунктом 1 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ).

В обоснование требований административный истец указал, что ПРОО «Территория семьи» является социально ориентированной некоммерческой организацией, осуществляет на территории г. Перми и Пермского края в соответствии с Уставом профилактику социального сиротства, отказов от детей, разводов, проводит социальную реабилитацию в области решения проблем у детей, подростков, женщин и семей, оказывает нуждающимся семьям помощь в преодолении трудных жизненных ситуаций, то есть осуществляет тот вид деятельности, который предусмотрен подпунктом 1 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ. Вместе с тем, Положение, по мнению административного истца, в указанной части ограничивает права социально ориентированной некоммерческой организации на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование, ограничивая перечень социально ориентированных некоммерческих организаций областью здравоохранения, что не соответствует Закону о защите конкуренции.

Законный представитель ПРОО «Территория семьи» в лице президента данной организации и представитель административного истца, действующий на основании доверенности, в суде доводы уточненного административного искового заявления поддержали по основаниям в нем изложенным.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Администрации города Перми и главы города Перми просил отказать в удовлетворении требований административного истца по основаниям, указанным в отзыве.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагающего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд считает, что административное исковое заявление с учетом уточнения заявленных требований подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

На основании статьи 37 Устава города Перми, Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью города Перми (статья 38 Устава).

Как следует из материалов дела, Положение о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование принято с соблюдением компетенции Пермской городской Думы, в полномочия которой входит установление порядка распоряжения муниципальной собственностью.

Решение Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425, с учетом внесенных в него изменений решениями Пермской городской Думы от 22.12.2009 № 330, от 26.03.2013 № 56, от 28.01.2014 № 7, от 23.09.2014 № 196, от 26.01.2016 № 5, от 24.05.2016 № 104, от 22.11.2016 № 256, принято с соблюдением требований, установленных Регламентом Пермской городской Думы, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 27.03.2012 № 50 (далее - Регламент), в установленной форме. Проекты решений Пермской городской Думы (в первоначальной редакции и об изменениях) внесены на рассмотрение Пермской городской Думы субъектами правотворческой инициативы. На указанные проекты правовых актов получены необходимые заключения согласно статье 56 Регламента. В соответствии со статьями 12, 56 Регламента проекты правовых актов рассмотрены на заседаниях комитетов Пермской городской Думы по муниципальной собственности и земельным отношениям и рекомендованы Пермской городской Думе к рассмотрению. При принятии решений требования статьи 56 Устава города Перми, согласно которому нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, соблюдены.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт опубликован в порядке и в сроки, установленные статьей 59 Устава города Перми, в официальном источнике опубликования - печатном средстве массовой информации «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Таким образом, судом установлено, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, данный нормативный правовой акт в оспариваемой части является действующим.

Вместе с тем, проверяя содержание оспариваемой правовой нормы Положения, суд приходит к выводу, что в данной части нормативный правовой акт Пермской городской Думы противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, разделом 2 Положения установлены основания и условия передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование.

Так, без проведения торгов муниципальное имущество может быть передано таким категориям ссудополучателей, как социально ориентированные некоммерческие организации при условии осуществления ими видов деятельности в области здравоохранения (пункт 2.2.6); а также иным лицам в случаях, предусмотренных законодательством в сфере защиты конкуренции (пункт 2.2.7).

При этом вопрос передачи муниципального имущества по пункту 2.2.6 Положения рассматривается департаментом имущественных отношений администрации города Перми в течение 30 дней со дня регистрации заявки (раздел 3 Положения), а вопрос передачи муниципального имущества иным лицам по пункту 2.2.7 рассматривается на заседании Пермской городской Думы в соответствии с регламентом, утвержденным решением Пермской городской Думы от 27.03.2012 № 50.

Вместе с тем, орган местного самоуправления, определяя в пункте 2.2.6 Положения категории социально ориентированных некоммерческих организаций, которым муниципальное имущество может быть передано без проведения торгов, не учел положения пункта 4 части 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции и статью 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ, необоснованно сузив круг лиц, которым может быть передано в безвозмездное пользование муниципальное имущество, определив только социально ориентированные некоммерческие организации при условии осуществления ими видов деятельности в области здравоохранения, что свидетельствует о противоречии в Положения в оспариваемой части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, как не предусматривающего право органа местного самоуправления передать муниципальное имущество без торгов социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим социальную защиту и поддержку населения.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в случаях, предусмотренных в пунктах 1 - 16 части 1 названной статьи.

Так, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции такое право предоставлено, в частности, социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также других видов деятельности, предусмотренных статьей 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ.

Пункт 1 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ содержит перечень социально ориентированных некоммерческих организаций, к которым относятся в частности некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области здравоохранения, а также в области социальной защиты и поддержки населения.

ПРОО «Территория семьи», согласно положений Устава, утвержденного решением общего собрания членов (протокол № 9 от 13.06.2017), осуществляет деятельность в области социальной поддержки граждан, так как основным предметом деятельности организации является профилактика социального сиротства, поддержка материнства и детства.

При этом следует учитывать, что положения части 4 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не разграничивают социально ориентированные некоммерческие организации по видам деятельности, приводя лишь в качестве основания для реализации права на получение в пользование муниципального имущества без проведения торгов единственное условие – осуществление деятельности, предусмотренной статьей 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ, без указания подпунктов или пунктов статьи 31.1 данного федерального закона.

Вместе с тем, пункт 2.2.6 Положения не содержит нормы, предусматривающей право органа местного самоуправления передать муниципальное имущество в безвозмездное пользование без проведения торгов социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности в области социальной поддержки и защиты граждан, предоставляя такое право только социально ориентированным некоммерческим организациям, при условии осуществления деятельности в области здравоохранения. В связи с чем, суд приходит к выводу, что в указанной части положения п. 2.2.6 оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления города Перми не соответствуют положениям статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Ссылка административного ответчика на то, что текст пункта 2.2.6 Положения приведен в том виде, в котором указано в решении Пермского краевого суда от 10.12.2015 по административному делу № 3а-211/2015, является несостоятельной, поскольку суд при разрешении спора не возлагал обязанности на законодательный (представительный) орган муниципального образования принять норму в том или ином виде, указывая лишь на отсутствие правового регулирования порядка передачи в безвозмездное пользование без проведения торгов муниципального имущества лицам, указанным в пункте 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, в том числе в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций при условии осуществления ими видов деятельности предусмотренных в подпункте 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ, в частности в области здравоохранения, к которым относился административный истец в рамках указанного административного дела.

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суд не вправе устранять неопределенность акта путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт соответствующие изменения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт (пункт 25).

Указание на то, что вопрос о возможности предоставления муниципального имущества без проведения торгов иным некоммерческим организациям в случаях, предусмотренных законодательством в сфере защиты конкуренции, разрешен в пункте 2.2.7 Положения, суд находит неубедительным.

Именно пункт 2.2.6 Положения устанавливает право на передачу в безвозмездное пользование муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям, указанным в пункте 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, при условии осуществлениями ими соответствующих видов деятельности. Истец, являясь социально ориентированной организацией, осуществляющей деятельность, предусмотренной подпунктом 1 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ, вправе претендовать на передачу муниципального имущества в том порядке, который установлен данным пунктом, а именно в порядке раздела 3 Положения. В пункте 2.2.7 Положения перечислены иные лица, которым может быть передано имущество в случаях, предусмотренных законодательством в сфере защиты конкуренции.

При этом суд исходит из того, что в ходе рассмотрения административного дела ответчиком не представлено доказательств того, что имеются основания для отграничения социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области здравоохранения от социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области социальной защиты и поддержки населения. В связи с чем, доводы административного ответчика о том, что имеются основания для разграничения порядка рассмотрения вопроса о передаче муниципальной собственности той или иной социально ориентированной некоммерческой организации, суд находит неубедительными.

Ссылка административного ответчика на то, что вопросы в области здравоохранения относятся к вопросам местного значения городского округа согласно статей 16 и 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям которого не отнесены вопросы социального обслуживания, социальной защиты и поддержки населения, в связи с чем вопрос о передаче муниципального имущества некоммерческим организациям в области социальной поддержки населения рассматривается в ином порядке, значение для разрешения дела не имеет, поскольку Положение регулирует вопросы распоряжения муниципальным имуществом и принято во исполнение Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», в связи с чем не должно противоречить указанному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Доводы представителя административного ответчика о том, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальным имуществом для осуществления предоставленных органу местного самоуправления полномочий, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ на орган местного самоуправления обязанность по передаче имущества в безвозмездное пользование, в том числе социально ориентированным некоммерческим организациям, в безусловном порядке не возложена, не свидетельствуют о законности Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование в оспариваемой части.

Пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Пунктом 7 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям.

В силу пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Суд считает, что возможность передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование без проведения торгов, не устанавливает безусловного права требовать от правообладателя заключения такого договора и не является соответствующей обязанностью последнего. Закон о защите конкуренции, на предмет соответствия которому административный истец просит проверить оспариваемый в части нормативный правовой акт, никаких предписаний относительно обязательности передачи имущества на возмездной или безвозмездной основе тем или иным субъектам не содержит.

Вместе с тем, то обстоятельство, что Положение о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование содержит перечень лиц, которым муниципальное имущество может быть передано в безвозмездное пользование без проведения торгов, но при этом данный перечень не включает в себя социально ориентированные некоммерческие организации, которые осуществляют социальную защиту и поддержку населения, то есть деятельность, предусмотренную подпунктом 1 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона № 7-ФЗ, не позволяет таким организациям рассчитывать на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование без торгов и свидетельствует, по мнению суда, о нарушении прав административного истца, поскольку федеральное законодательство предусматривает возможность передачи указанным организациям государственного, муниципального имущества без проведения торгов, конкурсов.

Изложенное, позволяет суду прийти к выводу об обоснованности заявленных административным истцом требований, необходимости признания недействующим пункта 2.2.6 Положения в части отсутствия нормы, предусматривающей право органа местного самоуправления передать муниципальное имущество в безвозмездное пользование без проведения торгов социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности в области социальной поддержки и защиты граждан.

Учитывая, что до вынесения решения суда нормативный правовой акт применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, оспариваемое предписание подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Пермской региональной общественной организации по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.2.6 Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденное решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 (в ред. решения Пермской городской Думы № 256 от 22.11.2016) в части отсутствия нормы, предусматривающей право органа местного самоуправления передать муниципальное имущество в безвозмездное пользование без проведения торгов социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности в области социальной поддержки и защиты граждан.

Опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 1 сентября 2017 года.

Судья (подпись)