Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 23OS0000-01-2021-001352-35 по административному исковому заявлению акционерного общества Комбинат строительных материалов «Первомайский» об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

установил:

акционерное общество Комбинат строительных материалов «Первомайский» (далее по тексту – АО КСМ «Первомайский», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими пункты 11, 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 13 апреля 2017 года № 181 «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа, предоставленные в аренду без торгов».

Определением Краснодарского краевого суда от 9 сентября 2022 года производство по административному делу прекращено в части требования об оспаривании пункта 11 данного нормативного правового акта. Данный судебный акт не обжаловался, вступил в законную силу.

В ходе судебного разбирательства АО КСМ «Первомайский» уточнило требования административного иска, просило признать недействующим пункт 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164, обязать администрацию муниципального образования город-курорт Анапа опубликовать соответствующее сообщение.

В обоснование уточненного административного иска указано, что Общество является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами , в отношении которых пунктом 18 Приложения № 2 оспариваемого нормативного правового акта установлена арендная ставка в размере 2%. По мнению административного истца, решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в оспариваемой части нарушает его права и законные интересы, поскольку принято без надлежащего экономического обоснования и влечет необоснованное увеличение арендной платы, не соответствует пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации и противоречит принципу экономической обоснованности определения размера арендной платы, установленному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее по тексту – Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582).

Определением председателя 3-го судебного состава судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда ФИО1 от 21 декабря 2021 года продлен срок рассмотрения административного дела с 30 декабря 2021 года на 30 дней.

С 21 января 2022 года по 9 сентября 2022 года производство по настоящему административному делу было приостановлено до разрешения другого административного дела № 3а-148/2022, рассматриваемого Краснодарским краевым судом (до вступления в силу итогового судебного акта).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующий на основании доверенности, уточненные административные исковые требования поддержал, настаивал на их удовлетворении.

Представитель административных ответчиков ФИО3, действующая на основании доверенностей, возражала против удовлетворения уточненного административного иска, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с учетом разработанного финансового экономического обоснования установления арендных ставок для видов разрешенного использования земельных участков, закрепленных в Приложении № 2 данного акта.

Прокурор Сыса Н.А. в заключении указала, что административный иск подлежит удовлетворению, поскольку экономическое обоснование, которое легло в основу решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164, не соответствует требованиям действующего законодательства. Таким образом, административным ответчиком не соблюдены ни принципы, ни правила определения размера арендной платы, закрепленные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 и являющиеся обязательными при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска с учетом его уточнения и возражений административных ответчиков, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск, подлежащим удовлетворению, по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

Проверяя полномочия Совета муниципального образования город-курорт Анапа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка принятия и публикации данного акта, суд приходит к следующему.

13 апреля 2017 года Советом муниципального образования город-курорт Анапа принято решение № 181, которым утверждены порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа, предоставленные в аренду без торгов, а также ставки арендной платы от кадастровой стоимости за земли, находящиеся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа принято решение от 8 июля 2021 года № 164, которым внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 13 апреля 2017 года № 181, изменены ставки арендной платы согласно Приложению № 2.

Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства представлены доказательства полномочий Совета муниципального образования город-курорт Анапа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и опубликования.

Кроме того, административные дела по административным искам об оспаривании решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа принято решение от 8 июля 2021 года № 164 неоднократно были предметом рассмотрения Третьим апелляционным судом общей юрисдикции в качестве суда апелляционной инстанции.

В соответствующих апелляционных определениях (например, апелляционные определения от 22 марта 2022 года № 66а-383/2022, от 4 июля 2022 года № 66а-979/2022, от 8 августа 2022 года № 66а-1309/2022) Третий апелляционный суд общей юрисдикции отметил, что суд первой инстанции (Краснодарский краевой суд) пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета муниципального образования город-курорт Анапа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Учитывая указанные обстоятельства, с учетом положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом государственной власти, принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным в установленном порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его прав, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, АО КСМ «Первомайский» является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами .

Пунктами 1, 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 13 апреля 2017 года № 181 предусмотрено, что при предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов арендная плата определяется, в том числе, на основании кадастровой стоимости земельных участков.

Размер арендной платы на основании кадастровой стоимости рассчитывается по формуле:

АП = Кс x С, где

АП - размер арендной платы за земельный участок, руб.;

Кс - кадастровая стоимость земельного участка, руб.;

С - ставка арендной платы, %.

Ставки арендной платы от кадастровой стоимости за земли, находящиеся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа, установлены в Приложении № 2 к данному нормативному правовому акту.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в указанное приложение внесены изменения, добавлен пункт 18, закрепляющий ставку арендной платы в размере 2% для земельных участков с видом разрешенного использования «земельные участки, предназначенные для разработки общераспространенных полезных ископаемых», к которым отнесены спорные участки.

В основу оспариваемого нормативного правового акта положено экономическое обоснование показателей ставок арендной платы за земельные участки от 29 июня 2021 года, разработанное Управлением экономики администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582.

К числу таких принципов относится, в том числе принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года № 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением № 582 (далее по тексту – Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 2 Методических рекомендаций, в целях применения принципа экономической обоснованности рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 11 мая 2004 года № 209-О сформулировал позицию в отношении земельного налога, имеющего сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно изложенной судом позиции плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. Судебные органы, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий, должны выявлять, проводились ли при принятии нормативного правового акта анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки платы за землю на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков).

Исходя из указанного принципа и с учетом правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года № 209-О, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом поселения, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Представленные в материалы административного дела документы свидетельствуют о том, что вышеприведенные правила при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены не были.

Так, анализ содержания экономического обоснования от 29 июня 2021 года позволяет сделать вывод о том, что принцип экономической обоснованности был реализован посредством применения конвертируемого сравнительного коэффициента, рассчитанного исходя из соотношения показателя темпов финансово-экономического развития муниципального образования город-курорт Анапа, который за период с 2015 года по 2021 год составил 167% (таблица №1 экономического обоснования), и средневзвешенного значения арендной платы, определенного путем сопоставления поступлений арендной платы в 2020 году с поступлениями в 2021 году в повышенном размере (столбец 6 «Средневзвешенное значение арендной платы в соответствии с выборкой Базы»).

Данное обстоятельство также подтверждено письменными и устными пояснениями представителя административных ответчиков.

Вместе с тем, суд считает, что такое экономическое обоснование не может в полной мере соответствовать основным принципам определения арендной платы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Представленные в материалы дела расчеты, свидетельствуют о том, что муниципальный орган ограничился анализом социально-экономического развития города-курорта Анапы и оценкой чистой прибыли предприятий по отрасли.

При этом доказательства учета при установлении ставки арендной платы данных об оценке доходности земельных участков, о прибыли, получаемой арендатором от осуществления разрешенной деятельности на таких участках, о доле арендных платежей в совокупных затратах арендатора, связанных с использованием участка, местоположении земельного участка, градостроительной ценности, тенденции развития отрасли, отсутствуют.

В материалах дела не имеется доказательств того, что устанавливая в пункте 18 Приложения № 2 оспариваемого нормативного правового акта ставку арендной платы в размере 2%, Совет муниципального образования город-курорт Анапа учитывал уровень коммерческой привлекательности земельных участков, относящихся к данной группе, а также существующий потребительский спрос на такие участки, развитость инфраструктуры.

Таким образом, экономическое обоснование носит абстрактный характер. В его основу не положены и не учтены индивидуальные характеристики земельных участков применительно непосредственно к виду разрешенного использования, закрепленного в пункте 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164. Также отсутствуют какие-либо расчеты, обосновывающие размер арендной ставки, соответственно, и нет корректировок с учетом индивидуальных особенностей таких земельных участков.

Изложенное свидетельствует, что многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, в отношении которых решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 изменилась ставка арендной платы, муниципальным органом не проводился.

Данное обстоятельство также подтверждено допрошенной в рамках других административных дел в качестве свидетеля начальника управления экономики администрации муниципального образования город-курорт Анапа ФИО4, являющейся разработчиком экономического обоснования от 29 июня 2021 года, которая указала, что такого анализа (оценки) администрацией муниципального образования не было осуществлено, поскольку многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков (доходность, уровень коммерческой привлекательности, потребительского спроса на землю, развития инфраструктуры) осуществляется специальным компетентным органом при определении кадастровой стоимости земельных участков.

Изложенное в полной мере противоречит принципам и правилам определения размера арендной платы, закрепленным в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 и являющимся обязательными при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Свидетельским показаниям ФИО4 дана соответствующая оценка Третьим апелляционным судом общей юрисдикции, они являются допустимым доказательством, имеют преюдициальное значение по настоящему административному делу.

В обоснование принятия решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 Совет муниципального образования город-курорт Анапа также сослался на наполняемость бюджета в различные периоды времени, на необходимость повышения ставок арендной платы в связи с уменьшением размера кадастровой стоимости, на значительное расхождение ставок арендной платы по сравнению с другими муниципальными образованиями Краснодарского края, что установлено актом контрольно-счетной палаты Краснодарского края от 23 июня 2020 года.

Вместе с тем, сама по себе необходимость повышения арендных ставок в связи с выравниванием доходов бюджета при отсутствии обоснования необходимости введения ставки в размере 2%, корректирующего доходность местных бюджетов и отсутствии оценки доходности земельных участков, не свидетельствует об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы.

Увеличение ставок арендной платы исключительно в целях компенсации бюджетных потерь и получения дополнительных доходов при установлении кадастровой стоимости противоречит принципу экономической обоснованности, поскольку не относится к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков. Желание органа местного самоуправления обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей может быть реализовано только при соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендаторов земельных участков и муниципального образования.

С учетом исследованных обстоятельств дела суд приходит к выводу, что пункт 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 разработан и принят без надлежащего экономического обоснования, без учета основных принципов определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, установленных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582, а также Методических рекомендаций. Несмотря на правовые предписания, содержащиеся в части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административными ответчиками не доказано обратного.

Таким образом, решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы АО КСМ «Первомайский» как субъекта регулируемых им правоотношений, в связи с чем, признается недействующим.

Сделанные судом выводы в полной мере согласуются с правовой позицией вышестоящего суда – Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, изложенной в апелляционных определениях от 22 марта 2022 года № 66а-383/2022, от 4 июля 2022 года № 66а-979/2022, от 8 августа 2022 года № 66а-1309/2022.

Данные судебные акты имеют преюдициальное значение для настоящего административного спора, поскольку предметом рассмотрения также являлось решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в части признания недействующими иных пунктов Приложения № 2, арендные ставки которых определены на основании экономического обоснования от 29 июня 2021 года.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 в части пункта 18 Приложения № 2 должен быть признан недействующим, суд руководствуется статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» и приходит к выводу, что нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия его оспариваемых положений.

Поскольку настоящее административное исковое требование разрешено судом в порядке абстрактного нормоконтроля, указание периодов, на которые пункт 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 признаются недействующими, определенных в зависимости от времени их применения к административному истцу при регулировании конкретных арендных правоотношений, по мнению суда, может повлечь правовую неопределенность в вопросе применения оспоренного положения в отношении неопределенного круга лиц.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Краснодарский краевой суд

решил:

административный иск акционерного общества Комбинат строительных материалов «Первомайский» об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта – удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 18 Приложения № 2 решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 года № 164 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 13 апреля 2017 года № 181 «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город-курорт Анапа, предоставленные в аренду без торгов» в части установления арендной ставки для вида разрешенного использования «Земельные участки, предназначенные для разработки общераспространенных полезных ископаемых» в размере 2%.

Совету муниципального образования город-курорт Анапа опубликовать настоящее решение Краснодарского краевого суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 29 сентября 2022 года.

Судья Краснодарского

краевого суда А.В. Леганов