Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8 к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области об оспаривании Закона Сахалинской области от 25 января 2017 года № 1-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области»,

у с т а н о в и л :

19 января 2017 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 1-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» (далее – Закон Сахалинской области № 1-ЗО), который 25 января 2017 года подписан Губернатором Сахалинской области, 27 января 2017 года опубликован в официальном издании «Губернские ведомости» № 14 (5142) и вступил в силу 7 февраля 2017 года.

Указанным Законом Сахалинской области № 1-ЗО в Закон Сахалинской области от 18 ноября 2014 года № 72-ЗО «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» внесены следующие изменения: наименование закона изложено в следующей редакции: «О порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области»; в его преамбуле исключены слова «с формированием представительных органов муниципальных районов, а также»; статья 1 признана утратившей силу; статья 2 изложена в следующей редакции:

«Статья 2. Порядок избрания и полномочия

главы муниципального образования в Сахалинской области

1. Глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, в соответствии с настоящей частью и уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию, если городской округ отвечает следующим критериям:

1) органы местного самоуправления осуществляют более 80 государственных полномочий Сахалинской области;

2) его территория относится к территории, включенной в перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3) на его территории находится один или несколько населенных пунктов, расположенных в сейсмических районах, определяемых в соответствии со строительными нормами и правилами.

2. Глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, который не отвечает критериям, установленным в части 1 настоящей статьи, в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, либо избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию;

4) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

3. Порядок избрания главы муниципального образования в Сахалинской области в соответствии с частью 1 настоящей статьи применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу настоящего Закона.» (статья 1 ); подпункты «а», «б», «г» пункта 1 статьи 1 Закона Сахалинской области от 13 июля 2016 года № 61-ЗО «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» (Губернские ведомости, 2016, 15 июля) признаны утратившими силу (статья 2).

27 апреля 2017 года ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 и Пак В.А. обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании недействующим Закона Сахалинской области № 1-ЗО со дня принятия как противоречащего пунктам 1,3 статьи 3, пункту 7 статьи 22, статье 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 76 Закона Сахалинской области от 1 августа 2008 № 86-ЗО «О референдумах в Сахалинской области».

В обоснование административного искового заявления истцы указали, что не проводились требуемые парламентские слушания. Оспариваемый закон не учитывает результаты референдумов, проведенных в Корсаковском, Холмском и Макаровском городских округах, на которых приняты решения, включенные в Уставы муниципальных образований о прямых выборах населением глав муниципальных образований. Установленные в части 1 статьи 2 Закона Сахалинской области № 1-ЗО критерии отнесения городского округа к числу муниципальных образований, на территории которых глава избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, не обоснованы Сахалинской областной Думой и Губернатором Сахалинской области. Положения федерального законодательства не связывают объем переданных муниципальному образованию государственных полномочий со способом избрания главы городского округа. Второй критерий о расположении территории муниципального образования в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей распространим на всю территорию Сахалинской области. Кроме того, третий критерий, ставящий в зависимость порядок избрания главы от сейсмичности района расположения населенного пункта, не согласуется с пунктом 7 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право субъекта Российской Федерации учитывать критерии в вопросах предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В административном исковом заявлении, характеризуя Закон Сахалинской области № 1-ЗО как произвольный акт, ограничивающий права истцов на местное самоуправление, просили признать его недействующим полностью со дня его принятия.

В судебном заседании административные истцы ФИО2, ФИО5 и ФИО3 административные исковые требования поддержали по изложенным основаниям. Настаивая на признании недействующим Закона Сахалинской области № 1-ЗО, не указали, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат пункты 1-3 статьи 1, статья 2 и 3 этого Закона.

Административные истцы Пак В.А., ФИО6, ФИО1, ФИО7, ФИО4 и заинтересованные лица - представительные органы Холмского, Корсаковского и Макаровского городских округов, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежаще, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Представитель Сахалинской областной Думы ФИО9 и представитель Губернатора Сахалинской области ФИО10 против удовлетворения требований возражали. Полагали, что оспариваемый Закон Сахалинской области № 1-ЗО согласуется с федеральным законодательством.

В заключении прокурор Котов Д.А. указал на отсутствие оснований для удовлетворения административного иска.

Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, суд находит требования административных истцов не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При наличии доводов административных истцов о том, что оспариваемый Закон Сахалинской области нарушает их активное избирательное право, имеются основания полагать, что данный акт затрагивает их права и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт б части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Статьей 7 указанного Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ предусмотрено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (часть 2, 4).

Согласно части 1 статьи 8 этого же Федерального закона, принятый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации направляется указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и вступает в силу после его официального опубликования.

Аналогичные положения содержаться в Законе Сахалинской области от 03 апреля 2000 года № 168 «О законодательной деятельности в Сахалинской области».

Статьями 14 и 15 Устава Сахалинской области, принятого Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 года, установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, состоящая из 28 депутатов.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Сахалинской области от 20 февраля 2002 года № 320 «О порядке обнародования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области» официальным опубликованием закона области считается первая публикация полного текста закона области в газете «Губернские ведомости».

Проект закона Сахалинской области «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» и Закон Сахалинской области № 1-ЗО приняты Сахалинской областной Думой 22 декабря 2016 года и 19 января 2017 года, соответственно, большинством голосов от установленного числа депутатов. 25 января 2017 года он подписан Губернатором Сахалинской области и 27 января 2017 года опубликован в официальном издании «Губернские ведомости» № 14 (5142), вступив в силу с 7 февраля 2017 года.

Вопреки утверждениям административных истцов, требований о проведении парламентских (общественных) слушаний относительно порядка избрания главы муниципального образования, действующее законодательство не содержит.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащем виде, в пределах полномочий Сахалинской областной Думы, с соблюдением требований законодательства к процедуре его принятия и введения в действие.

Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ).

К числу таких случаев часть 3 статьи 34 этого Федерального закона относит порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяемых уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 8-ФЗ от 03 февраля 2015 года) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Приведенное правовое регулирование предполагает право Сахалинской области определить способ избрания глав муниципальных образований Сахалинской области в порядке, установленном действующей редакцией части 1 статьи 2 Закона Сахалинской области от 18 ноября 2014 года № 72-ЗО «О порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области».

Такой вывод согласуется с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года №30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», согласно которой, предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия в части определения порядка формирования органов местного самоуправления не исключают воспроизведение в законе субъекта Российской Федерации как единственно возможного (обязательного), так и нескольких (альтернативных) из числа предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способов избрания главы муниципального образования, причем как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

Конституционный суд Российской Федерации в указанном Постановлении отметил, что при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к определенному виду муниципальных образований, должны применяться законодательно закрепленные критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение.

Из содержания оспариваемого Закона Сахалинской области № 1-ЗО следует, что такие критерии законодателем Сахалинской области определены. К их числу отнесено: осуществление органом местного самоуправления более 80 государственных полномочий Сахалинской области; отнесение территории муниципального образования к перечню районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; наличие на его территории населенных пунктов, расположенных в сейсмических районах, определяемых в соответствии со строительными нормами и правилами. (часть 1 статьи 2 Закона Сахалинской области от 18 ноября 2014 года № 72-ЗО).

Установление данных критериев оправдано высокими требованиями, предъявляемыми обществом к организации управления, имеющего объективные особенности и повышенную ответственность в муниципальных образованиях, расположенных в условиях Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, сейсмоопасных зонах, и не выглядит произвольным.

Проверяя доводы административного иска о противоречии Закона Сахалинской области № 1-ЗО результатам местных референдумов, проведенных в Корсаковском, Холмском и Макаровском городских округах, суд находит их несостоятельными.

По смыслу части 2 статьи 7 Закона Сахалинской области от 1 августа 2008 года № 86-ЗО (ред. от 27.01.2017) «О референдумах в Сахалинской области» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, к которым организация системы органов местного самоуправления не относится. Законодательством Сахалинской области проведение референдума по рассматриваемому вопросу также не предусмотрено.

Требования административного искового заявления о признании недействующим Закона Сахалинской области № 1-ЗО в остальной его части (пункты 1-3 статьи 1, статьи 2 и 3) не содержат правового обоснования в административном исковом заявлении. Каким нормативным правовым актам противоречат данные нормы не указано административными истцами и в судебном заседании.

В ходе разрешения дела судом их обоснованность не нашла своего подтверждения, противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не установлено.

При таких данных суд приходит к выводу о соответствии Закона Сахалинской области от 25 января 2017 года № 1-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» действующему федеральному законодательству и находит административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении административного иска ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8 к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании не действующим Закона Сахалинской области от 25 января 2017 года № 1-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области», отказать.

Сообщение о принятии решения суда опубликовать в газете «Губернские ведомости» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Сахалинского областного суда Крылов Н.А.

Дело №3а- 17/2017