Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 в части,

УСТАНОВИЛ:

24.12.2020 г. Правительством Ленинградской области принято постановление № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее – Постановление № 853, Изменения в генеральный план).

В приложении к Постановлению № 853 приведены изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, карты функциональных зон поселения и планируемого размещения объектов местного значения поселения, на которых указано расположение функциональных жилых зон: Ж1 - зон застройки индивидуальными жилыми домами, Ж2 - зон застройки малоэтажными жилыми домами до 4 этажей, Ж3 - зон застройки среднеэтажными жилыми домами от 5 до 8 этажей, функциональных рекреационных зон: Р2 зон озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары).

В отношении функциональной зоны Р2 «Зона озелененных территорий общего пользования» указаны следующие параметры: площадь зоны 465,35 га, предусмотрено размещение объектов местного значения поселения – скверы, бульвары, парки (п. 5.2 раздела 2 положения о территориальном планировании изменений в Генеральный план).

На карте функциональных зон Постановления № 853 приведено описание функциональных зон. Зона Р2 «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)» предназначена для создания парков, садов и скверов, бульваров, пляжа, благоустройства береговых полос водных объектов общего пользования, а также обустройства мест для занятий спортом, физической культурой, пешими прогулками, отдыха, наблюдения за природой, пикников и иной деятельности.

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились в суд с административным исковым заявлением к Правительству Ленинградской области о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к функциональной зоне Р2.

Требования административного иска мотивированы тем, что ФИО1, ФИО2, ФИО3 являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами № площадью 19590 кв.м и № площадью 7774 кв.м, расположенных по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства.

До внесения изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» земельные участки с кадастровыми номерами №, № были отнесены к функциональной зоне Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки). Затрачены средства на подготовку к строительству жилого комплекса, проектно-изыскательские работы.

Представитель административных истцов 16.11.2020 г. принял участие в публичных слушаниях, где выразил несогласие с предлагаемыми изменениями в Генеральный план, представил возражения относительно необоснованности и незаконности изменения функциональной зоны для земельных участков. По итогам публичных слушаний в отношении земельных участков административных истцов учтено предложение третьих лиц об изменении функциональных зон с функциональной зоны Ж3 на функциональную зону Р2, предложение собственников земельных участков об исключении из проекта изменений функциональной зоны Р2 не учтено.

Принимая оспариваемые изменения в Генеральный план в части отнесения земельных участков административных истцов к функциональной зоне Р2, Правительство Ленинградской области действовало произвольно, без объективного и разумного обоснования необходимости отнесения участков к зоне Р2, без соблюдения принципа правовой определенности режима использования земельных участков.

Постановление № 853 в оспариваемой части повлекло нарушение прав и законных интересов административных истцов, так как лишает их возможности использовать земельный участок в соответствии с разрешенным видом использования – для жилищного строительства. Функциональная зона Р2 не допускает осуществление строительства жилых домов, является территорией свободной для посещения неопределенного круга лиц.

В письменных объяснениях представитель административных истцов ФИО4 дополнительно указал на противоречие в пункте 45 материалов по обоснованию Генерального плана МО «Город Всеволожск». Так, земельные участки с кадастровыми номерами №, № предлагалось отнести к функциональной зоне Р2 и к функциональным зонам транспортной инфраструктуры (Т1) либо инженерной инфраструктуры (И1). При этом на публичные слушания не выносился вопрос об отнесении земельных участков к зоне инженерной инфраструктуры, а материалы по обоснованию Генерального плана МО «Город Всеволожск» такие сведения содержат.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области ФИО5 полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. В отзыве указывается, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных Правительству Ленинградской области, с соблюдением установленного законодательством порядка. Территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников земельных участков, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступить в объективное противоречие с интересами собственников земельных участков. Подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Изменения функциональной зоны в отношении территории, включающей в себя земельные участки с кадастровыми номерами №, №, обусловлено необходимостью предоставления квартир пострадавшим гражданам – участникам долевого строительства многоквартирных домов, для чего необходимо выполнить требования нормативов градостроительного проектирования об обеспечении объектами транспортной, инженерной инфраструктуры и зелеными насаждениями общего пользования. Строительство и размещение данных объектов возможно на прилегающих к объекту строительства земельных участках, в том числе на указанных земельных участках.

На публичных слушаниях учтены предложения граждан, постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводились публичные слушания, о внесении изменений в проект в части функциональных зон.

Представитель заинтересованного лица комитета градостроительной политики Ленинградской области просит отказать в удовлетворении требований административного иска, отмечая, что изменения функциональной зоны в отношении рассматриваемой территории, продиктовано многочисленными обращениями граждан, возражающих против застройки территории «Румболово» в связи с отсутствием необходимой социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, принято с учетом стратегии социально-экономического развития Всеволожского муниципального района Ленинградской области, программы социально-экономического развития муниципального образования «Город Всеволожск» и муниципальной программ «Развитие жилищно-коммунального хозяйства на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на 2021-2025 годы», а также с учетом того, что земельный участок в соответствии с установленным целевым назначением не используется. Материалы проекта, вынесенные на публичные слушания, содержали изменения в соответствии с указанным предложением. В ходе публичных слушаний комиссией по подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Всеволожского муниципального района Ленинградской области рассмотрено замечание административных истцов, решение комиссии отражено в заключении о результатах публичных слушаний от 26.11.2020 г.

В судебное заседание представители заинтересованных лиц комитета градостроительной политики Ленинградской области, администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО4 настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области ФИО5 просила отказать в удовлетворении требований иска, считая его доводы необоснованными.

Выслушав объяснения представителей административных истцов, административного ответчика, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Махмудова Э.Т., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходи к следующему.

Административные истцы, как собственники указанных земельных участков, являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 № 68.

Согласно п.4.2 данного Порядка от 16.03.2015 № 68, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Согласно ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ч.2). Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч. 8). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 9). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (ч. 13).

Судом установлено, что проект изменений в генеральный план подготовлен на основании постановления администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 18.08.2017 года № 2209 о подготовке проекта изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск».

В соответствии с ч. 1 ст. 25 ГрК РФ проект внесения изменений в генеральный план согласован с Минэкономразвития России (сводное заключение от 12.05.2020 № 14847-ОТ/Д27и).

В соответствии с ч. 2 ст. 25 ГрК РФ в администрацию «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области направлено сводное заключение Правительства Ленинградской области от 13.05.2020 г. об отказе в согласовании проекта изменений в Генеральный план.

В этой связи постановлением администрации «Всеволожский муниципальный район» от 11.06.2020 г. создана согласительная комиссия, на заседании которой рассмотрено и учтено в проекте изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» предложение заместителя председателя Правительства Ленинградской области по строительству и жилищно-коммунальном хозяйству о необходимости отнести земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, № зоне рекреации.

28.07.2020 г. проект изменений в Генеральный план окончательно согласован с органами исполнительной власти Ленинградской области.

Главой МО «Город Всеволожск» издано распоряжение от 20.10.2020 г. № 77 «О проведении публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план МО Всеволожский муниципальный район» с 23.10.2020 по 27.11.2020 г.

В публичных слушаниях 25.11.2020 г. приняли участие 118 участников, поступили замечания и предложения по проекту изменений в генеральный план.

Замечания и предложения по проекту изменений в генеральный план рассмотрены на заседании комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки администрации МО «Всеволожский муниципальный район», 26.11.2020 составлено заключение о результатах публичных слушаний № 72/4.3-08-01.

Результаты публичных слушаний опубликованы в газете Всеволожск, Городская жизнь (27.11.2020 г. № 45).

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Принятое 24.12.2020 г. Постановление № 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 26.12.2020.

Вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от 06.08.2021 г. по административному делу № 3а-280/2021 установлено, что Постановление № 853 принято в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (п.1 ст.2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определённости режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (п.5 ст.1, ч.11 ст.9, п.2 и 3 ч.1 ст.18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.11 ГрК РФ).

Согласно ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (ч.3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч.6).

Судом установлено, что Изменения в генеральный план содержат: положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; описание границ населенных пунктов.

Материалы по обоснованию изменений в Генеральный план МК-09-02/2018-ОП (далее – Материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе, карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

В силу положений ст.23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме и в виде карт являются приложением к генеральному плану, то есть его неотъемлемой частью.

Земельные участки с кадастровыми номерами №, № Генеральным планом муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области до внесения в него оспариваемых поправок были отнесены к функциональной зоне Ж3 – зоне среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9.

Постановлением № 853 данные земельные участки отнесены к функциональной зоне Р2.

В п.45 раздела 4.1.1 «Обоснование планируемых изменений» Материалов по обоснованию плана указано, что Правительством Ленинградской области, в лице комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области ведется работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений.

Для того чтобы обеспечить пострадавших участников долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе - обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры и зелеными насаждениями общего пользования.

На территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области имеются объекты незавершенного жилищного строительства, возведение которых осуществлялось с привлечением денежных средств граждан.

Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и размещение зеленых насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участках с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №.

В разделе 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о видах, назначениях и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения.

В п.1 раздела 1 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены сведения о следующих объектах местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования: сквер площадью 0,6 га, бульвар площадью 0,85 га, парк площадью 14,51 га, парк площадью 4,58 га, парк площадью 4,64 га и два объекта «место массовой околоводной рекреации» площадью по 1 га каждый.

Местоположение сквера, парков и мест массовой околоводной рекреации - город Всеволожск, зона озелененных территорий общего пользования (Р2).

Местоположение бульвара - город Всеволожск, зона транспортной инфраструктуры (улично-дорожной сети (У2)

На карте планируемого размещения объектов местного значения Материалов по обоснованию обозначено расположение «общественных пространств»: скверы, бульвары; парка, объединенная парковая зона.

На карте местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и иных объектов Изменений генерального плана также обозначено расположение «общественных пространств»: сквер; пешеходная зона (бульвар); единый парковый комплекс; парк; места массовой рекреации около водных объектов.

Из указанных карт следует, что на земельных участках административных истцов не предусмотрено размещение объектов местного значения, относящихся к озелененным территориям общего пользования.

На карте функциональных зон поселения также не указано, какие объекты местного значения поселения предлагается разместить на земельных участках административных истцов.

Поскольку изменение функционального зонирования земельных участков административных истцов мотивировано необходимостью размещения на земельных участках парков, скверов, бульваров, то отсутствие указанных объектов на картах свидетельствует о том, что изменение функционального зонирования в отношении земельных участков административных истцов произведено произвольно.

Кроме того, на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, карте перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года Материалов по обоснованию указано, что Р1 – это зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), а Р2 – это зона рекреационного назначения.

На картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения поселения Изменений в генеральный план указано, что Р1 – это зона рекреации, а Р2 - зона озелененных территорий общего пользования.

На всех вышеуказанных картах земельные участки административных истцов отнесены к планируемой зоне Р2.

Таким образом, сопоставление текстовой и картографической частей Постановления № 853, Материалов по обоснованию свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельных участков с кадастровыми номерами №, № является произвольным, не мотивированным, не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределённый характер в той части, в которой определяет функциональное зонирование вышеуказанных земельных участков.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит – нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г., № 16-П, от 21 января 2010 г. № 1-П).

Следовательно, в оспариваемой части Изменения в генеральный план подлежат признанию недействующими, поскольку вызывают неоднозначное толкование функционального зонирования в отношении земельных участков административных истцов.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, приходит к выводу о признании недействующими Изменений генерального плана в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующим в части постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к функциональной зоне Р2.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 31.03.2022 г.