Гражданский кодекс часть 1

Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Казанцевой Т.Б., при секретаре Свистунове А.И., с участием прокурора Дмитриевой Ю.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ОАО «Российские железные дороги» к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия – Председателю Правительства Республики Бурятия о признании недействующим в части Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года № 113-I «О статусе депутатов Народного Хурала Республики Бурятия»,

У С Т А Н О В И Л:

19 апреля 1995г. Народным Хуралом Республики Бурятия был принят Закон Республики Бурятия №113-I «О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия» (далее – Закон №113-I). Закон опубликован в официальных печатных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия - «Бурятия», № 86, 12 мая 1995г.; «Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия», № 4, 1995.

Законом Республики Бурятия от 24 апреля 2002 г. № 1000-II (далее – Закон №1000-II) в Закон № 113-I внесены изменения и дополнения путем принятия его в новой редакции. Указанный закон опубликован в официальных печатных изданиях «Бурятия», № 79 от 30 апреля 2002г., Официальный вестник № 15, «Собрание законодательства Республики Бурятия», № 5, 2002.

Пунктом 4 статья 23 Закона №113-I (в редакции Закона № 1000-II) предусмотрено, что депутату Народного Хурала, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале или в его органах, а также за время его работы с избирателями, выплачивается средний заработок по основному месту работы.

В последующем в Закон №113-I неоднократно вносились изменения и дополнения, в настоящее время он действует в редакции Закона Республики Бурятия от 9 марта 2022г. №1968-VI, однако пункт 4 статьи 23 Закона действует в редакции Закона №1000-II.

Полагая, что п.4 ст.23 Закона Республики Бурятия №113-I (в редакции Закона № 1000-II) не соответствует нормам федерального законодательства, ОАО «Российские железные дороги» обратилось в суд с иском (требования по которому были уточнены в ходе рассмотрения дела) о признании данной нормы недействующей в той мере, в которой она возлагает на работодателя обязанность выплачивать средний заработок по основному месту работы работнику - депутату Народного Хурала, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале или в его органах, а также за время его работы с избирателями.

Обосновывая исковые требования, административный истец указал, что оспариваемая норма нарушает права административного истца, обязывая выплачивать заработную плату работникам - депутатам Народного Хурала Республики Бурятия на непостоянной основе, в период исполнения ими депутатских обязанностей. Оспариваемое положение противоречит нормам Трудового Кодекса РФ: статьям 6, 165, 170, так как предусматривает обязанность работодателя осуществлять выплаты, не предусмотренные Трудовым Кодексом РФ и не связанные с выполнением такими работниками своих трудовых обязанностей.

Кроме того, истец указал, что ответчик осуществил правовое регулирование с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, поскольку вопросы оплаты труда относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. Региональные законодательные органы вправе установить компенсации таким работникам, выплачиваемые за счет бюджета соответствующего субъекта (в порядке ст.170 ТК РФ), а не за счет работодателя. Оспариваемая норма является неопределенной, так как прямо не указывает на то, кем должен выплачиваться средний заработок депутату в указанные периоды.

В судебном заседании, проведенным с использованием системы видеоконференц-связи Северобайкальского городского суда, представитель ОАО «Российские железные дороги» ФИО1, действующий на основании доверенности, поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в иске, дополнительно пояснив, что оспариваемая норма нарушает права административного истца, который является работодателем лица, являющегося депутатом Народного Хурала Республики Бурятия, в пользу которого решением Северобайкальского городского суда Республики Бурятия с ОАО «РЖД» был взыскан средний заработок за период исполнения им депутатских обязанностей.

В ходе рассмотрения дела к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Глава Республики Бурятия – Председатель Правительства Республики Бурятия.

В судебном заседании действующие на основании доверенностей представители административных ответчиков - Народного Хурала Республики Бурятия ФИО2, ФИО3, Главы Республики Бурятия ФИО4 исковые требования не признали, ссылаясь на то, что закон принят по предмету ведения субъекта РФ, процедура принятия не нарушена. Оспариваемое положение содержит норму трудового права в сфере социальных гарантий депутату Народного Хурала, которая соответствует ч.2 ст.165, ч.2 ст.170 ТК РФ, которыми предусмотрена возможность установления гарантий работникам, избранным на выборные должности, законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.

Давая заключение по делу, участвующий в деле прокурор Прокуратуры Республики Бурятия Дмитриева Ю.А. указала, что имеются основания для удовлетворения иска.

Суд, исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, приходит к выводу, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Правоотношения в указанной сфере регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).

Названным законом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В силу подп.«б» п.1 ст.5 данного Федерального Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 10 Федерального закона № 184-ФЗ закреплено, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, регулирование статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством.

Законодательное регулирование по указанному вопросу в Республике Бурятия в соответствии с ч.2 ст.84 Конституции Республики Бурятия входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия, которым в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Бурятия (принятой 22 февраля 1994 г.), пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995г. № 111-1 «О Народном Хурале Республики Бурятия» является Народный Хурал Республики Бурятия.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Народным Хуралом Республики Бурятия в пределах своей компетенции и в соответствии с Законом Республики Бурятия от 19 июня 1996г. № 321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия», Регламентом Народного Хурала 24 апреля 2002 г. был принят Закон Республики Бурятия № 1000-II, которым в Закон Республики Бурятия № 113-I от 19 апреля 1995г. «О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия» внесены изменения и дополнения путем принятия его в новой редакции.

Закон в соответствии с частью 2 статьи 90 Конституции Республики Бурятия был принят 15 апреля 2002г. большинством голосов на заседании очередной 21 сессии Народного Хурала <...> апреля 2002г. подписан Президентом Республики Бурятия и в порядке, установленном статьей 4 Закона Республики Бурятия от 26 октября 1994г. № 47-I «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Бурятия, актов Главы Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, решений судов по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов», опубликована в официальных печатных изданиях «Бурятия», № 79 от 30 апреля 2002г., Официальный вестник № 15, «Собрание законодательства Республики Бурятия», № 5, 2002.

Таким образом, процедура принятия закона нарушена не была, истец на указанные обстоятельства, как на основание исковых требований, не ссылался.

Проверяя соответствие оспариваемого закона иным нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с п.1 ст.11 Федерального Закона №184-ФЗ условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п.1 ст.13 Закона №184-ФЗ гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 24 апреля 2020г. №148-ФЗ ст.13 Закона №184-ФЗ дополнена пунктом 1.1., в соответствии с которым депутату, осуществляющему депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, для осуществления своих полномочий гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

На момент принятия в 1995 г. Закона Республики Бурятия Закон №113-I действовал Кодекс законов о труде Российской Федерации, статьей 111 которого была предусмотрена гарантия сохранения места работы (должности) и среднего заработка на время выполнения государственных или общественных обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время, в том числе в случаях участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей.

Однако с 1 февраля 2002г. КЗоТ РФ утратил силу в связи с принятием 30 декабря 2001г. Трудового Кодекса РФ, которым было предусмотрено иное правовое регулирование данных правоотношений.

Статьей 170 Трудового Кодекса РФ установлены гарантии и компенсации работникам, привлекаемым к исполнению государственных и общественных обязанностей. В соответствии с частью 1 данной статьи закреплена обязанность работодателя освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время.

Частью 2 ст.170 ТК РФ предусмотрена обязанность государственного органа или общественного объединения, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, в случаях, предусмотренных частью первой настоящей статьи, выплачивать работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации либо решением соответствующего общественного объединения.

Таким образом, названной нормой напрямую закреплена обязанность выплаты работнику компенсации за период исполнения государственных обязанностей, в рассматриваемом случае - обязанностей депутата Народного Хурала Республики Бурятия, государственным органом, привлекшим работника к исполнению данных обязанностей.

Обязанность работодателя сохранять средний заработок работника в указанный период в объем гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации для работников при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, не входит, не установлена такая обязанность и нормами Федерального Закона №184-ФЗ.

Поскольку указанный вопрос напрямую урегулирован Трудовым Кодексом РФ, его регулирование субъектом Российской Федерации в п.4 ст.23 Закона о статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия осуществлено с превышением полномочий.

Ссылки ответчиков на положения ст.172 ТК РФ, которой предусмотрено, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц, нельзя принять во внимание, поскольку названная норма подлежит применению во взаимосвязи с положениями статьи 170 ТК РФ, исходя из буквального содержания части 2 которой обязанность осуществить соответствующие выплаты возложена на государственный орган, а субъект Российской Федерации вправе в соответствующем нормативно-правовом акте установить размер (порядок определения) такой компенсации, выплачиваемой за счет средств бюджета.

Нельзя также согласиться с позицией ответчика о том, что частью 3 ст. 165 ТК РФ закреплена обязанность при предоставлении гарантий и компенсаций (в том числе при исполнении работником государственных или общественных обязанностей) произвести соответствующие выплаты за счет средств работодателя, так как этой же нормой установлено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры, члены избирательных комиссий и другие), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В указанных случаях работодатель освобождает работника от основной работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.

Таким образом, статья 165 ТК РФ также возлагает обязанность произвести выплаты работникам в период исполнения государственных или общественных обязанностей на соответствующий орган.

Помимо этого, суд также принимает во внимание, что в соответствии со ст.6 Трудового кодекса РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) (абзац 3 части 1).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти и не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (ч.ч. 2, 3 ст. 6 ТК РФ). При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Оспариваемой нормой фактически осуществлено правовое регулирование трудовых правоотношений, связанных с оплатой труда работников, являющихся депутатами, что нельзя отнести к гарантиям депутатской деятельности, к которым относятся условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства, реализуемые с учетом положений ч.9 ст.4 Федерального Закона №184-ФЗ, ч.2 ст.6 Трудового Кодекса РФ за счет средств соответствующего бюджета.

Следует отметить, что оспариваемое положение Закона вызывает также неоднозначное толкование относительно источника финансирования указанных выплат, при этом в действующей системе нормативно-правовых актов Республики Бурятия порядок финансирования данных расходов за счет средств бюджета Республики Бурятия не установлен, соответствующие расходы в бюджет не заложены, поскольку законодатель при принятии оспариваемых положений и в ходе правоприменения исходил из того, что соответствующие средства должны быть оплачены работодателем, не учитывая изменение правового регулирования в трудовом законодательстве РФ.

В соответствии с абз.2 п.1 ст.3 Федерального закона №184-ФЗ (действовавшей до 27 декабря 2021г.), п.2 ст.3 Федерального закона от 21 декабря 2021г. №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.

Как следует из разъяснений, данных в п.35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума №50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд приходит к выводу, что часть 4 статьи 23 Закона Республики Бурятия о статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия принята с превышением полномочий, противоречит нормам федерального законодательства, вызывает неоднозначное толкование, потому подлежит признанию недействующей.

Устанавливая дату, с которой должны быть признаны недействующими положения закона, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в п. 38 Постановления Пленума №50, в котором указано, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом того, что оспариваемые положения закона применялись с 2002г., они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации информация о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов государственной власти Республики Бурятия, на официальных Интернет-порталах органов государственной власти Республики Бурятия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.egov-buryatia.ru, официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд Республики Бурятия

Р Е Ш И Л :

Административный иск ОАО «Российские железные дороги» удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда пункт 4 статьи 23 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года № 113-I «О статусе депутатов Народного Хурала Республики Бурятия» (в редакции Закона Республики Бурятия от 7 октября 2021г. №1673-VI).

Обязать Народный Хурал Республики Бурятия, Главу Республики Бурятия опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органов государственной власти Республики Бурятия, на официальных Интернет-порталах органов государственной власти Республики Бурятия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.egov-buryatia.ru, официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Бурятия в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий: Т.Б. Казанцева