Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области к совету депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании недействующим со дня принятия решение совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 02 декабря 2016 года № 74 «О принятии мер по приведению в соответствие нормативных документов регламентирующих градостроительную деятельность, градостроительное зонирование на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области документу территориального планирования – Генеральному плану муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

советом депутатов МО ««Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - СД МО «Город Всеволожск») 02.12.2016 принято решение № 74 «О принятии мер по приведению в соответствие нормативных документов регламентирующих градостроительную деятельность, градостроительное зонирование на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области документу территориального планирования – Генеральному плану муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области».

Указанное решение опубликовано 09.12.2014 в газете «Всеволожск. Городская жизнь» № 48 (л.д.46).

В пункте 1 решения СД МО «Город Всеволожск» от 02.12.2016 № 74 указано, что при установлении несоответствия по конкретной территориальной зоне Правил землепользования и застройки Генеральному плану муниципального образования ««Город Всеволожск» не применять в указанной части Правила землепользования и застройки.

В пункте 2 решения СД МО «Город Всеволожск» от 02.12.2016 № 74 указано, что, с учетом установленной обязанности осуществлять строительство только на основании документов территориального планирования и с учетом прямого запрета выдачи разрешений на строительство при отсутствии прав землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях, приостановить выдачу градостроительных планов и разрешений на строительство на указанных земельных участках до приведения в соответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану муниципального образования в пределах указанной зоны.

Пунктом 4 решения СД МО «Город Всеволожск» от 02.12.2016 № 74 администрации МО «Город Всеволожск» поручено принять меры к приведению в части указанных территориальных зон Правил землепользования и застройки Генеральному плану МО «Город Всеволожск».

Администрация МО «Город Всеволожск» обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решение СД МО «Город Всеволожск» от 02.12.2016 № 74, поскольку оно противоречит Конституции РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительному кодексу РФ, областному закону Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области», приказу комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2014 N 8 «Об утверждении Положения о порядке утверждения градостроительных планов земельных участков». В настоящее время к полномочиям органа местного самоуправления отнесена подготовка, утверждение и выдача градплана и разрешения на строительство в отношении земельных участков ИЖС и садоводств. Статья 22 Устава МО «Город Всеволожск» не представляет совету депутатов права вмешиваться в исключительную компетенцию органа местного самоуправления и запрещать выдавать разрешения на строительство и градостроительные планы. Данным решением нарушается право органа местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения в области градостроительства, лишает администрацию МО «Город Всеволожск» полного и эффективного выполнения своих задач и функций (л.д.1-6).

В письменных пояснениях представитель административного истца дополнительно указал, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта был нарушен порядок внесения проектов муниципальных правовых актов и процедура его принятия, установленная Регламентом СД МО «Город Всеволожск». А именно, к проекту не была представлена пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключение администрации МО «Город Всеволожск», не указан субъект правотворческой инициативы. Кроме того, едины правила землепользования и застройки утверждены решением СД МО «Город Всеволожск», опубликованы и не признавались недействующими, противоречащими генеральному плану.

В письменном отзыве административного ответчика указано, что оспариваемое решение принималось в рамках компетенции представительного органа городского поселения и призвано урегулировать градостроительную деятельность в соответствии с документами территориального планирования – Генеральным планом МО «Город Всеволожск». Правила землепользования и застройки разрабатывались в отсутствие Генерального плана на часть территории. При применении правил землепользования и застройки выявилось несоответствие градостроительных регламентов генеральному плану поселения. Оспариваемое решение призвано урегулировать возникшую коллизию, оно корреспондирует п.3 ст.51 Градостроительного кодекса РФ.

В письменном отзыве заинтересованного лица комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области указано, что до 2015 года генеральный план и правила землепользования и застройки утверждались представительными органами местного самоуправления муниципального образования. Правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану и не должны применяться в части противоречия генеральному плану. В связи с тем, что для подготовки внесения изменений в правила землепользования и застройки территории МО «Город Всеволожск» необходимо наличие в бюджете МО «Город Всеволожск» бюджетных средств на указанные цели, СД МО «Город Всеволожск» было принято оспариваемое решение.

В письменном отзыве заинтересованного лица комитета государственного строительного надзору и государственной экспертизы Ленинградской области указано, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, поскольку порядок выдачи разрешений на строительство определен ст.51 Градостроительного кодекса РФ. Оспариваемый нормативный правовой акт издан с превышением полномочий, определенных ст.1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз, ст.51 Градостроительного кодекса РФ, ст.ст. 14, 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

В судебное заседание представитель заинтересованного лица комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явился, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в его отсутствие.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Ч-А И.С. настаивала на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и письменных пояснениях. Указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением компетенции, поскольку запрещает уполномоченным органам субъекта Российской Федерации выдавать градплан, разрешение на строительство.

Представитель административного ответчика Х. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований. Указала, что пояснительной запиской является заключение на проект решения. Предоставления финансово-экономического обоснования и заключения администрации не требовалось. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях предотвращения вреда, который мог возникнуть для муниципального образования в случае выдачи разрешений на строительство с нарушением генерального плана. Пункт 4 оспариваемого решения требованиям действующего законодательства не противоречит.

Представитель заинтересованного лица комитета государственного строительного надзору и государственной экспертизы Ленинградской области Ч.Е.В. указала, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик превысил свои полномочия. Градостроительный кодекс РФ не предусматривает возможности приостановления выдачи разрешения на строительство. Возникшую на территории муниципального образования проблему с несоответствием территориальных и функциональных зон необходимо решать путем приведения правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области К.М.А., усматривающей основания для частичного удовлетворения административного искового заявления и признании недействующим пунктов 1 и 2 оспариваемого нормативного правового акта, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Статьей 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселение отнесено, в том числе, выдача разрешений на строительство.

Исходя из положений ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

В ст.3 Градостроительного кодекса РФ указано, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Судом установлено, что решением СД МО «Город Всеволожск» от 26.12.2007 утверждено Положение об администрации МО «Город Всеволожск» согласно которому к полномочиям администрации отнесена выдача разрешений на строительство (л.д.100).

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права администрации МО «Город Всеволожск» по реализации своих полномочий.

Статьей 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Решением СД МО «Город Всеволожск» от 28.06.2016 № 45 утвержден Регламент СД МО «Город Всеволожск» (далее - Регламент).

Положениями главы 5 Регламенты регулируется порядок внесения проектов решений в совет депутатов и их предварительное рассмотрение.

Статьей 33 Регламента предусмотрено, что при внесении проекта решения в совет депутатов субъектом (субъектами) правотворческой инициативы должны быть представлены, в том числе: пояснительная записка к проекту решения, содержащая предмет нормативного регулирования и изложение концепции предлагаемого проекта решения; текст проекта решения с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) правотворческой инициативы, внесшего (внесших) проект; перечень решений совета депутатов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного решения; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта решения, реализация которого потребует материальных затрат); заключение администрации муниципального образования (по проектам решений, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета).

Исходя из положений ст.34 Регламента, сотрудником аппарата совета депутатов на проект решения подготавливаются заключения (юридическое, антикоррупционное), которые направляются на имя главы муниципального образования.

Судом установлено, что 01.12.2016 в 16-00 главе МО «Город Всеволожск» поступило обращение восьми депутатов СД МО «Город Всеволожск» о назначении внеочередного заседания совета депутатов на 02.12.2017 в 14.00 с вынесением на рассмотрение проекта решения «О мерах по приведению в соответствие нормативных правовых актов МО «Город Всеволожск» в области градостроительной деятельности Генеральному плану МО «Город Всеволожск». К обращению был приложен проект решения.

При этом, проект решения оформлен с нарушением требований ст.33 Регламента, поскольку на титульном листе проекта решения не указаны субъект (субъекты) правотворческой инициативы.

К проекту решения, в нарушение ст.33 Регламента, не были приложены: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень решений, заключение администрации.

Суд находит обоснованными доводы представителя административного истца о необходимости предоставления указанных документов, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом на администрацию возложена обязанность по принятию мер по приведению в соответствие правил землепользования и застройки и генеральному плана, что повлечет осуществление расходов из средств местного бюджета.

Вопреки доводам представителя административного ответчика, заключение (юридическое, антикоррупционное), подготавливаемое сотрудником аппарата совета депутатов, не может заменять собой пояснительную записку к проекту решения, которую готовят субъекты правотворческой инициативы.

Следовательно, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта административным ответчиком не была соблюдена.

Статьей 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности отнесена выдача разрешений на строительство. При этом, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними (ст.8.2 ГрК РФ)

Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено: осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку, утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа; регистрация градостроительных планов земельных участков, за исключением градостроительных планов земельных участков для размещения объектов индивидуального жилищного строительства, жилых дачных домов и садовых домов; выдача разрешений на строительство в случае осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2014 N 8 утверждено Положение о порядке утверждения градостроительных планов земельных участков.

Приказом комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области от 17.06.2011 N 14 утвержден Административный регламент предоставления комитетом государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области государственной услуги по выдаче разрешений на строительство.

Таким образом, после принятия областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз, выдача градостроительных планов и разрешений на строительство не относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления.

Однако, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит каких-либо исключений в части полномочий органов государственной власти Ленинградской области и, исходя из его буквального толкования, обязывает приостанавливать выдачу градостроительных планов и разрешений на строительство в том числе и комитету по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, и комитету государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.

Указанное свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, в нарушение требований ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, принят за пределами компетенции СД МО «Город Всеволожск».

Порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта не нарушен, что лицам участвующими в деле не оспаривалось.

При проверке оспариваемого нормативного правового акта на соответствие требованиям нормативных правовых актов, имеющих большое юридическое значение, судом установлено, что решением СД МО «Город Всеволожск» от 26.03.2013 № 16 утверждены Правила землепользования и застройки части территории МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и пос.Ковалево).

Решением СД МО «Город Всеволожск» от 07.10.2014 № 12 утвержден Генеральный план МО «Город Всеволожск».

Решением СД МО «Город Всеволожск» от 26.03.2013 № 16 утверждены Правила землепользования и застройки части территории МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (применительно к территории города Всеволожска и пос.Ковалево).

Решением СД МО «Город Всеволожск» от 24.02.2015 № 7 утверждены Правила землепользования и застройки МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Согласно ст.51 ГрК РФ не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Следовательно, такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство как несоответствие территориальных зон функциональным зонам действующее законодательство не содержит.

Также, нормы ГрК РФ не предусматривают возможности приостановления выдачи разрешения на строительство.

Доводы административного ответчика об отсутствие иного механизма решения возникших противоречий между положениями генерального плана и правилами землепользования и застройки судом оцениваются критически, поскольку в силу положений ст.33 ГрК РФ основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения.

При этом, согласно ст.33 ГрК РФ, с предложениями о внесении изменений в правила землепользования и застройки вправе обратиться орган местного самоуправления в случае, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории поселения.

Представляется необоснованной ссылка представителя административного истца на положения ч.9 ст.31 ГрК РФ в части обоснования принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку указанные положения должны были быть применены СД МО «Город Всеволожск» при утверждении правил землепользования и застройки 24.02.2015.

Оснований для расширительного толкования положений ч.9 ст.31 ГрК РФ п применения изложенной в указанной норме процедуры к действующим правилам землепользования и застройки, а не проекту, судом не усматривается.

По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой лишь выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок. Нормы действующего законодательства не содержат оснований, позволяющих органу местного самоуправления принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка.

Таким образом, СД МО «Город Всеволожск» при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушена процедура его принятия, у СД МО «Город Всеволожск» не имелось полномочий на принятие указанного акта и принятый акт не соответствует требованиям ГрК РФ.

В силу положений ст.215 КАС РФ указанные обстоятельства являются основанием для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.28 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", приходит к выводу о признании недействующим решения СД МО «Город Всеволожск» от 02.12.2016 № 74 со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим, со дня вступления в законную силу решения суда, решение совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 02 декабря 2016 года № 74 «О принятии мер по приведению в соответствие нормативных документов регламентирующих градостроительную деятельность, градостроительное зонирование на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области документу территориального планирования – Генеральному плану муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области».

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 27 февраля 2017 года.