Гражданский кодекс часть 1

с участием представителей : административного истца - ФИО1 – адвоката Кобрянова С.В., административного ответчика – Думы Ставропольского края - ФИО2, ФИО3, заинтересованного лица – Губернатора Ставропольского края - Берест Е.Л., ФИО4, представителя прокуратуры Ставропольского края – Колячкиной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к Думе Ставропольского края о признании не действующим в части нормативного правового акта,

установил :

Законом Ставропольского края от 29 декабря 2006 года № 98-кз «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края» (далее Закон Ставропольского края № 98-кз) утвержден Перечень государственных должностей Ставропольского края (далее Перечень), в который включена должность – «министр Ставропольского края».

Административный истец ФИО1 обратился в суд с иском о признании не действующей строки 3 Перечня в части, относящей министра Ставропольского края к государственным должностям Ставропольского края, как не соответствующей федеральному законодательству с 22 октября 2013 года.

В обоснование заявленных исковых требований истец сослался на положения статей 1, 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее Закон № 79-ФЗ), Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381, которым утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, статьи 1, 6 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 года № 32-кз «О правительстве Ставропольского края», статью 39 Устава Ставропольского края и указал, что должность «министр Ставропольского края» будет являться государственной должностью Ставропольского края только в случае включения ее в состав Правительства Ставропольского края, которое непосредственно исполняет полномочия, установленные федеральным и региональным законодательством. В противном случае, должность министра, как руководителя органа исполнительной власти, по своему наименованию, объему полномочий будет являться должностью государственной гражданской службы.

В Ставропольском крае министры не являются членами высшего исполнительного органа государственной власти – Правительства Ставропольского края с 22 октября 2013 года, поскольку, согласно постановлению Губернатора Ставропольского края от 22 октября 2013 года № 839, членами Правительства края являются только Губернатор, первые заместители и заместители председателя Правительства края. В дальнейшем указанный состав Правительства изменялся, однако министры в него входили только в статусе заместителей председателя Правительства.

Таким образом, с момента исключения министров Ставропольского края из состава Правительства края – 22 октября 2013 года, должность министра края должна быть исключена из Перечня государственных должностей Ставропольского края, утвержденного Законом Ставропольского края № 98-кз.

Нарушение прав административного истца заключается в том, что истец является субъектом отношений, регулируемых Законом Ставропольского края № 98-кз, поскольку со 2 октября 2014 года в соответствии с распоряжением Губернатора Ставропольского края от 7 октября 2014 года № 585-р ФИО1 занимал должность министра дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, с 6 мая 2015 года - должность министра дорожного строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, в соответствии с распоряжениями Губернатора Ставропольского края от 6 мая 2015 года № 232-р.

В настоящее время районным судом города Ставрополя рассматривается уголовное дело в отношении ФИО1 по обвинению в совершении преступлений, предусмотренных 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Сторона обвинения при квалификации действий ФИО1, как «совершенных лицом, занимающим государственную должность субъекта Российской Федерации», ссылается на статью 29 Устава Ставропольского края и приложение к обжалуемому Закону Ставропольского края № 98-кз, которым определен Перечень государственных должностей Ставропольского края и в строке 3 указан «министр Ставропольского края».

Указание в пункте 3 Перечня должности министра Ставропольского края после 22 октября 2013 года существенным образом нарушает права административного истца и не позволяет ему предвидеть возможные уголовно-правовые последствия своего поведения. Кроме того, неверная (завышенная) квалификация деяний, совершенных административным истцом, позволяет суду продлевать меру пресечения в виде заключения под стражу на основании части 3 статьи 255 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации свыше 6 месяцев, как лицу, обвиняемому в совершении тяжкого преступления.

По ходатайству представителей административного ответчика определением суда, принятом в предварительном судебном заседании от 19 апреля 2019 года, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Ставропольского края (том 1 л.д. 168).

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, направил в суд ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие (том 1 л.д. 62).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 – адвокат Кобрянов С.В. поддержал заявленные исковые требования в полном объеме по доводам, изложенным в административном иске.

Представители административного ответчика – Думы Ставропольского края – ФИО2 и ФИО3, представители заинтересованного лица – Губернатора Ставропольского края – Берест Е.Л. и ФИО4 требования административного иска не признали, поддержали доводы представленных в материалы дела письменных возражений.

Выслушав объяснения представителей сторон, представителей заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Ставропольской краевой прокуратуры Колячкиной И.В. об отказе в удовлетворении исковых требований, Ставропольский краевой суд приходит к выводу о том, что административный иск не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из представленных в дело доказательств следует, что распоряжением Губернатора Ставропольского края от 7 октября 2014 года № 585-р ФИО1 назначен на должность министра дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края сроком на 1 год со 2 октября 2014 года по 1 октября 2015 года. Распоряжением Губернатора от 6 мая 2015 года № 232-р ФИО1 назначен на должность министра строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края сроком на 1 год. Распоряжением Губернатора Ставропольского края от 3 ноября 2017 года № 827-р ФИО1 освобожден от замещаемой должности министра строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края и уволен с 3 ноября 2017 года в связи с утратой доверия.

Постановлениями следственных органов в отношении ФИО1 возбуждены уголовные дела и ему предъявлено обвинение в совершении преступлений, предусмотренных частью 2 статьи 285 УК РФ, части 2 статьи 285 УК РФ, части 2 статьи 285 УК РФ – в злоупотреблении должностными полномочиями, то есть использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной и иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов организаций, и охраняемых законом интересов общества и государства, лицом, занимающим государственную гражданскую должность субъекта Российской Федерации. В указанных процессуальных документах имеется ссылка на положения Закона № 98-кз и указание на то, что он является должностным лицом, занимающим государственную должность субъекта Российской Федерации.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что административный истец является субъектом регулируемых Законом № 98-кз правоотношений, а потому вправе обратиться в суд с настоящим иском, поскольку полагает, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений при принятии оспариваемого Закона Ставропольского края, суд установил следующее.

22 декабря 2006 года Государственной Думой Ставропольского края принят Закон Ставропольского края от 29 декабря 2006 года № 98-кз «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края». В Перечне государственных должностей Ставропольского края, утвержденного данным Законом, включена должность – министр Ставропольского края (том 1 л.д. 114).

Данный Закон опубликован в «Сборнике Законов и других правовых актов Ставропольского края» № 16 (226) от 15 марта 2007 года.

Статьей 5 Закона Ставропольского края от 12 октября 2010 года № 79-кз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ставропольского края, касающиеся лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края, и государственных гражданских служащих Ставропольского края» приложение «Перечень государственных должностей Ставропольского края» к Закону Ставропольского края № 98-кз изложен в новой редакции, с сохранением в нем должности «министр Ставропольского края». Закон № 79-кз официально опубликован в Сборнике Законов и других правовых актов Ставропольского края» № 25 от 30 ноября 2010 года.

Оспариваемый в части Закон Ставропольского края от 29 декабря 2006 года № 98-кз с изменениями, внесенными Законом Ставропольского края от 12 октября 2010 года № 79-кз, приняты в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в рамках полномочий законодательного органа Ставропольского края, предусмотренных положениями статьями 29, 30, 31 и 35 Устава (Основного закона) Ставропольского края, Закона Ставропольского края «О Думе Ставропольского края» (статьи 5, 9, 10, 14), с соблюдением процедуры, предусмотренной Законом Ставропольского края от 24 июня 2002 № 24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края», опубликован в соответствии с положениями действовавшего до 19 июня 2012 года Закона Ставропольского края от 9 июня 1994 года № 1-кз «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края».

Исходя из изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что административным ответчиком соблюдены процедура принятия и порядок опубликования оспариваемого Закона Ставропольского края, принятого полномочным законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что не оспаривается административным истцом.

Разрешая требования административного истца в части того, что оспариваемые нормы Закона Ставропольского края от 29 декабря 2006 года № 98-кз «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края», принятого Думой Ставропольского края, противоречат федеральному законодательству с 22 октября 2013 года, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (далее Федеральный закон № 184-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона № 184-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 утвержден перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации, закрепляет основные принципы ее построения и функционирования (преамбула, пункт 1 статьи 3).

Во исполнение предписаний пункта 2 статьи 3 Федерального закона № 58-ФЗ, согласно которому реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, 27 июля 2004 года принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной службы Российской Федерации (преамбула).

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусмотрено, что государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные должности субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В силу положений, содержащихся в названных нормативных актах, федеральный законодатель, говоря о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно ввести в нормативное регулирование конкретный перечень таких должностей.

В статье 2 Федерального закона № 184-ФЗ установлено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют : законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Законом Ставропольского края от 31 июля 1996 года № 15-кз «О системе органов государственной власти Ставропольского края» систему органов государственной власти образуют : Губернатор Ставропольского края, Дума Ставропольского края, Правительство Ставропольского края, отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти Ставропольского края.

В соответствии с этим же законом, к отраслевым и межотраслевым органам исполнительной власти Ставропольского края относятся министерства Ставропольского края, которые проводят государственную политику и осуществляют управление в установленной сфере деятельности, а также контролируют деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Ставропольского края (министерства Ставропольского края).

Таким образом, структура органов государственной власти Ставропольского края предполагает и определенные наименования должностей руководителей данных органов, отдельные из которых имеют статус государственных должностей Ставропольского края и включены в Перечень государственных должностей Ставропольского края, являющегося приложением к Закону Ставропольского края № 98-кз.

Проанализировав указанные положения во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», суд приходит к выводу о том, что представительный орган Ставропольского края – Дума Ставропольского края, действуя в пределах предоставленных абзацем 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 полномочий, вправе установить перечень государственных должностей Ставропольского края отличный от предусмотренных в Указе Президента Российской Федерации.

Доводы административного истца о том, что должность министра не может являться государственной должностью субъекта до включения ее в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта – Правительства Ставропольского края, по мнению суда, являются ошибочными и не подлежат удовлетворению как по вышеизложенным основаниям, так и потому, что рассматривая смежный по своей правовой природе вопрос о самостоятельности субъекта Российской Федерации при учреждении должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 15 ноября 2012 года № 26-П «По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службы Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края, сформировал правовую позицию, суть которой выражается следующим образом : наличие взаимосвязи между различными разновидностями государственной гражданской службы не означает тем не менее установления тождественности, поскольку, используя слово «с учетом» в оспоренной норме, законодатель использовал одну из разновидностей аналогии в законодательстве. Норма части второй статьи 10 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с учетом конституционных принципов федерализма, единства системы государственной власти, а также конституционно значимых принципов гражданской службы предполагает необходимость соблюдения общих принципов классификации должностей государственной гражданской службы и построения реестров должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, оставляя решение конкретных вопросов учреждения должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации на усмотрение самих субъектов. В силу того что у федеральных органов государственной власти и у органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеются различные функции, не может быть полной аналогии в структуре их органов.

Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, применение Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также для его оценки, в том числе в порядке судебного нормоконтроля, во всяком случае не должно ограничивать субъекты Российской Федерации в возможности учреждать должности государственной гражданской службы в государственных органах субъекта Российской Федерации, не сопоставимых по структуре и осуществляемым функциям с государственными органами, указанными в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, равно как и обязывать их к буквальному воспроизведению положений Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы применительно к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Указанная позиция Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует об обоснованности действий ответчика при установлении государственной должности Ставропольского края – «министра Ставропольского края».

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемый административным истцом Закон Ставропольского края принят в пределах компетенции Думы Ставропольского края, в соответствии с требованиями федерального законодательства, без нарушения прав и свобод административного истца, опубликован и введен в действие в установленном законом порядке, суд не усматривает оснований для признания его не действующим в части.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил :

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 к Думе Ставропольского края о признании не действующей строки 3 Перечня государственных должностей Ставропольского края приложения к Закону Ставропольского края от 29 декабря 2006 года «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края» в части, относящей должность министра Ставропольского края к государственным должностям Ставропольского края, как не соответствующего федеральному законодательству с 22 октября 2013 года – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Ставропольский краевой суд.

Председательствующий судья Задорнева Н.П.