Гражданский кодекс часть 1

с участием старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Маториной О.А., представителя Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края и Администрации Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании абзацев 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, утверждённых решением Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 29 сентября 2017 года № 92 (в редакции решения Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 31 октября 2018 года № 143)

у с т а н о в и л:

31 октября 2018 года Муниципальным комитетом принято решение № 143, официально опубликованное 8 и 22 декабря 2018 года в «Газете Горизонт» (№ 25 (615) и № 26 (616)), а также размещённое на указанном выше сайте администрации городского поселения, в соответствии с которым в Правила благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, утверждённые решением Муниципального комитета от 29 сентября 2017 года № 92 (далее – Правила благоустройства и санитарного содержания), внесены изменения.

Так, пункт 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания изложен в новой редакции, согласно которой сбор твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения осуществляется в том числе: в пакеты или другие ёмкости, предоставленные уполномоченным лицом по вывозу ТКО (абзац 4 пункта 6.1); путём непосредственного сбора ТКО в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов) (абзац 5 пункта 6.1).

Заместитель прокурора Приморского края обратился в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацев 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, противоречат Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ), а также Правилам обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156.

По мнению заместителя прокурора Приморского края, действующее федеральное законодательство не предусматривает как возможность сбора твёрдых коммунальных отходов в пакеты или другие ёмкости, предоставление уполномоченным лицом по вывозу твёрдых коммунальных отходов, так и бесконтейнерную систему удаления отходов посредством непосредственного сбора твёрдых коммунальных отходов в мусороуборочную технику. Осуществлённое Муниципальным комитетом незаконное правовое регулирование вопросов сбора твёрдых коммунальных отходов влечёт за собой нарушение прав свобод и законных интересов неопределённого круга лиц на благоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку, гарантированную законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Определением судьи Приморского краевого суда от 13 июня 2019 года к участию в настоящем административном деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края (далее – Администрация городского поселения).

В судебном заседании участвующий в деле старший прокурор отдела прокуратуры Приморского края Маторина О.А. заявленные административные исковые требования поддержала в полном объёме по основаниям и доводам, указанным в административном исковом заявлении, дополнительно пояснив, что в абзацах 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания неверно использовано понятие «сбор твёрдых коммунальных отходов», поскольку фактически в оспариваемых положениях нормативного правового акта, принятого Муниципальным комитетом, речь идёт о накоплении твёрдых коммунальных отходов. Кроме того, в муниципальном нормативном правовом акте используются термины «уполномоченное лицо по вывозу твёрдых коммунальных отходов» и «мусороуборочная техника», содержание которых не раскрыто, что создаёт правовую неопределённость при его применении. 29 марта 2019 года прокурором Хорольского района Приморского края в порядке статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в Муниципальный комитет вносился протест на пункт 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания с требованием привести его в соответствие с действующим законодательством. Решением представительного органа муниципального образования от 27 марта 2019 года указанный протест отклонён.

Представитель Муниципального комитета и Администрация городского поселения ФИО1 просил суд отказать в удовлетворении административного искового заявления, пояснив, что оспариваемый заместителем прокурора Приморского края нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования с соблюдением требований действующего законодательства, регламентирующих полномочия Муниципального комитета, процедуру принятия, а также с соблюдением порядка опубликования нормативного правового акта и введения его в действие. Заместитель прокурора Приморского края в административном исковом заявлении подменил понятия «сбора» и «накопления» твёрдых коммунальных отходов. Поскольку в пункте 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания перечислены возможные виды сбора твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения, эти нормы не могут противоречить положениям действующего законодательства, регулирующего вопросы накопления твёрдых коммунальных отходов. Административный истец не доказал, что абзацы 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания нарушают права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц. На органы местного самоуправления Ярославского городского поселения не возлагается обязанности по организации сбора твёрдых коммунальных отходов, соответствующую деятельность должен осуществлять региональных оператор. Дополнительно представитель административного ответчика и заинтересованного лица суду пояснил, что используемые в пункте 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания термины «уполномоченное лицо по вывозу твёрдых коммунальных отходов» и «мусороуборочная техника» должны толковаться в соответствии с общепринятой терминологией в широком смысле в рамках действующего законодательства, они не требуют какого-либо дополнительного разъяснения в оспариваемом нормативном правовом акте. Так, под «уполномоченным лицом по вывозу твёрдых коммунальных отходов» следует понимать любое лицо, осуществляющее сбор твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения, на основании заключенных с ним договоров, а под «мусороуборочной техникой» - любую технику, предназначенную для уборки мусора.

Выслушав объяснения старшего прокурора отдела прокуратуры Приморского края Маториной О.А., представителя Муниципального комитета и Администрация городского поселения ФИО1, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) заместитель прокурора Приморского края вправе обратиться в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования полностью или в части.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

Согласно статьям 12, 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населённых пунктов, относится к вопросам местного значения городского поселения (пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Правила благоустройства территории муниципального образования, как это определено в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Из содержания пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, решением Муниципального комитета от 29 сентября 2017 года № 92 утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания, которые 14 и 21 октября 2017 года официально опубликованы в «Газете Горизонт» (№ 38 (580) и № 39 (581)) и размещены на официальном сайте Администрации городского поселения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.адм-ягп.рф).

31 октября 2018 года Муниципальным комитетом принято решение № 143 «О внесении изменений в Правила благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 29 сентября 2017 года № 92», официально опубликованное 8 и 22 декабря 2018 года в «Газете Горизонт» (№ 25 (615) и № 26 (616)), а также размещённое на сайте Администрации городского поселения.

В соответствии с пунктом 1.3 решения Муниципального комитета от 31 октября 2018 года № 143 пункт 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания изложен в новой редакции, согласно которой сбор твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения осуществляется следующими способами: в контейнеры, расположенные в мусорных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы) (абзац 2 пункта 6.1); в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках (абзац 3 пункта 6.1); в пакеты или другие ёмкости, предоставленные уполномоченным лицом по вывозу ТКО (абзац 4 пункта 6.1); путём непосредственного сбора ТКО в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов) (абзац 5 пункта 6.1).

Из содержания имеющихся в материалах дела протоколов очередных заседаний Муниципального комитета от 29 сентября 2017 года и от 31 октября 2018 года следует, что указанные выше решения Муниципального комитета принимались большинством голосов от числа участвовавших в соответствующих заседаниях депутатов и при наличии необходимого кворума.

Таким образом, оспариваемые заместителем прокурора Приморского края абзацы 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания приняты уполномоченным представительным органом муниципального образования, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, а также прошли процедуру официального опубликования.

Вместе с тем суд приходит к выводу, что оспариваемые в рамках настоящего административного дела положения Правил благоустройства и санитарного содержания противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ правовое регулирование в области обращения с отходами (то есть деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов) осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом под «сбором отходов» понимается приём отходов в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение, под «накоплением отходов» - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания и размещения (статья 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

В то же время, действующее федеральное законодательство об отходах производства и потребления, а также Закон Приморского края от 29 июня 2009 года № 447-КЗ «Об отходах производства и потребления в Приморском крае» не относят к компетенции органов местного самоуправления городских поселений осуществление правового регулирования вопросов обращения с твёрдыми коммунальными отходами, поскольку в силу прямого указания статьи 5, пункта 2 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определяет, что к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортировке твёрдых коммунальных отходов, тогда как сама организация такой деятельности на территории муниципальных образований должна осуществляться в соответствии с федеральным законом (пункт 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

В части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, введённой Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ, определён перечень вопросов, которые могут регулироваться правилами благоустройства территории муниципальных образований, к числу которых вопросы сбора твёрдых коммунальных отходов не отнесены.

Таким образом, из анализа содержания приведённых положений федеральных законов следует, что Муниципальный комитет по состоянию на дату принятия решения от 31 октября 2018 года № 143 был не вправе определять перечень способов осуществления сбора твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения.

Пунктом 4 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156 (далее – Правила обращения с ТКО) предусмотрено, что обращение с твёрдыми коммунальными отходами на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами на основании договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенных с потребителями. Региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Из содержания пункта 10 Правил обращения с ТКО следует, что в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов складирование твердых коммунальных отходов осуществляется потребителями следующими способами:

а) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы);

б) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках;

в) в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.

Между тем, скомпилировав содержание пунктов 4 и пункта 10 Правил обращения с ТКО, одновременно заменив понятие «накопление» на «сбор» и используя термин «уполномоченное лицо по вывозу ТКО» вместо «региональный оператор», Муниципальный комитет установил в абзаце 4 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания, что сбор твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения осуществляется в пакеты или другие ёмкости, предоставленные уполномоченным лицом по вывозу ТКО.

Содержание данного абзаца не воспроизводит положения Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ либо Правил обращения с ТКО, следовательно при его принятии представительный орган муниципального образования вышел за пределы предоставленных ему действующим законодательством полномочий, осуществив собственное правовое регулирование вопросов обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Аналогично противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и абзац 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания, предусматривающий, что сбор твёрдых коммунальных отходов на территории Ярославского городского поселения может производиться путём непосредственного сбора ТКО в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов).

В данном случае Муниципальный комитет фактически ввёл не предусмотренный действующим федеральным законодательством способ сбора твёрдых коммунальных отходов на территории соответствующего городского поселения, хотя, как уже указывалось выше, утверждение правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами (включая правила их накопления и сбора) в силу статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ отнесено к полномочиям Российской Федерации.

Кроме того, содержание используемых в абзацах 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания понятий «уполномоченное лицо по вывозу ТКО» и «мусороуборочная техника» не раскрыто в оспариваемом нормативном правовом акте (указанные понятия в Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ и Правилах обращения с ТКО вообще не используются); также оспариваемые заместителем прокурора Приморского края положения нормативного правового акта не содержат указаний на круг лиц, которые должны осуществлять сбор твёрдых коммунальных отходов способами, установленными пунктом 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания, что не исключает возложение соответствующей обязанности на потребителей, хотя пункт 10 Правил обращения с ТКО определяет, что потребители осуществляют только накопление твёрдых коммунальных отходов.

Таким образом, содержание абзацев 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания не соответствует требованиям формальной определенности, что приводит к их неоднозначному толкованию.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П и от 31 марта 2015 года № 6-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что абзацы 4 и 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания подлежат признанию недействующими, поскольку они противоречат действующему федеральному законодательству, вызывают неоднозначное толкование, нарушают права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц.

Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, учитывая, что оспариваемая правовая норма применялась и на её основании были реализованы права граждан и организаций, суд приходит к выводу о необходимости признания её недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, пункта 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, считает необходимым опубликовать сообщение о данном судебном решении в официальном печатном издании органов местного самоуправления Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании в части нормативного правового акта Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 4, 5 пункта 6.1 Правил благоустройства и санитарного содержания территории Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края, утверждённых решением Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 29 сентября 2017 года № 92 (в редакции решения Муниципального комитета Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края от 31 октября 2018 года № 143).

Опубликовать сообщение о принятом решении суда в официальном печатном издании органов местного самоуправления Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалобы, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Приморского

краевого суда П.А. Ровенко