Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Исток» к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующими пункта 2.3 Положения об организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта и принятии решений о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, пункта 12.6 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утверждённых приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 в редакции от 15 марта 2019 года,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Исток» (далее – ООО ТД «Исток», общество, административный истец) обратилось с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения требований просило признать недействующими с 23 октября 2018 года пункт 2.3 Положения об организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта и принятии решений о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона (далее также – Положение) и пункт 12.6 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее также – Порядок), утверждённых приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 (далее также – приказ Минсельхоза Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32) в редакции, действующей на момент принятия решения администрации г. Пензы от 17 сентября 2019 года.

В обоснование своих требований общество указало, что занимая на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее также - НТО) от 20 апреля 2017 года, заключенного с администрацией г. Пензы на трёхлетний срок нестационарный торговый объект, расположенный по адресу: г. Пенза, ул. <адрес> 1-1а, 24 июня 2019 года направило последней заявление о заключении договора на новый срок.

Администрация г. Пензы решением от 17 сентября 2019 года отказала ООО ТД «Исток» в заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, ссылаясь на пункт 2.3 Положения об организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта и принятии решений о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, обосновывая отказ поступлением заявки иного хозяйствующего субъекта, в связи с чем требуется проведение аукциона.

Административный истец указывает, что пункт 2.3 Положения и взаимосвязанный с ним пункт 12.6 Порядка в редакции, действующей до 23 сентября 2019 года, устанавливающие необходимость проведения аукциона для хозяйствующих субъектов, надлежащим образом исполняющих обязанности по договору, в случае поступления заявки иного хозяйствующего субъекта, противоречат пункту 3.2.2 Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, утверждённой приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года № 2733, положениям Земельного Кодекса Российской Федерации.

Кроме того, по мнению общества, оспариваемые положения приказа Минсельхоза Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 содержат правовую неопределённость, поскольку с введением 23 октября 2018 года пункта 10.4 Порядка было установлено безусловное право хозяйствующего субъекта, надлежащим образом исполнявшего обязательства по действующему договору, на перезаключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок, без каких-либо иных ограничений или отсылок к нормам указанного приказа, препятствующим применению данного пункта.

Также, по мнению административного истца, имеется правовая неопределённость, связанная с наличием в приказе Минсельхоза Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 помимо пункта 12.6 Порядка - пункта 9.2 Порядка, взаимоисключающих друг друга.

Так, пункт 9.2 Порядка предусматривает в качестве основания для отказа уполномоченным органом местного самоуправления (далее также - УОМС) в проведении аукциона на право размещения нестационарного торгового объекта - наличие договора на размещение НТО в указанном в заявке хозяйствующего субъекта о проведении аукциона месте, определённом схемой, с иным хозяйствующим субъектом, заключенного ранее дня подачи хозяйствующим субъектом заявки.

При этом пункт 12.6 Порядка и взаимосвязанный с ним пункт 2.3 Положения указывают в качестве основания для принятия решения УОМС об отказе в заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона в местах, определённых схемой, с хозяйствующим субъектом - поступление в течение тридцати дней со дня опубликования извещения о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона заявки иного хозяйствующего субъекта о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта.

Сопоставляя данные нормы, административный истец полагает, что при поступлении заявки хозяйствующего субъекта о заключении договора на размещение НТО на новый срок без проведения аукциона и поступлении заявки иного хозяйствующего субъекта о намерении участвовать в аукционе, при существовании действующего договора, у УОМС имеются основания для принятия двух взаимоисключающих решений: по пункту 9.2 Порядка – об отказе в проведении аукциона, по пункту 12.6 Порядка – о проведении аукциона.

Административный истец указывает на то, что оспариваемые положения нарушают его права, поскольку позволили администрации г. Пензы вынести 17 сентября 2019 года в отношении ООО ТД «Исток» решение об отказе в заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, тем самым лишили его возможности заключения договора на новый срок без проведения конкурентной процедуры, выработки стратегии развития предпринимательской деятельности.

При этом 23 сентября 2019 года Минсельхозом Пензенской области в оспариваемые положения внесены изменения, которыми упразднена процедура проведения аукциона в случае, указанном административным истцом.

В ходе подготовки дела к рассмотрению судом в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области.

Представитель административного истца Чикмизова Е.С., действующая на основании доверенности, в судебном заседании поддержала требования административного искового заявления с учётом всех уточнений (т. 2 л.д. 14, 94-97, 99), просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика Министерства сельского хозяйства Пензенской области по доверенности Конищев М.В. возражал против требований административного искового заявления по доводам, изложенным в возражениях и дополнениях к ним (т. 1 л.д. 197-203, т. 2 л.д. 83-85), ссылаясь на то, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия, опубликования и введения в действие, соответствует федеральному законодательству, прав административного истца не нарушает.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Пензы по доверенности Холодова И.В. возражала против требований административного искового заявления по доводам, изложенным административным ответчиком.

Заинтересованное лицо - Федеральное Управление антимонопольной службы по Пензенской области, будучи надлежаще и своевременно извещённым о времени и месте рассмотрения дела, явку представителя не обеспечило. От представителя по доверенности Прокаевой Е.А. поступил отзыв, поддерживающий доводы административного искового заявления (т. 2 л.д. 92-93), а также заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя заинтересованного лица (т. 2 л.д. 158).

С учётом положений статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение начальника отдела прокуратуры Пензенской области Рофеля И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении административного искового заявления отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Министерством сельского хозяйства Пензенской области 2 марта 2016 года издан приказ № 32 «Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области» (вместе с «Положением об организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта и принятии решении о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона», «Перечнем документов, представляемых заявителем для заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона»).

В названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения.

По состоянию на 17 сентября 2019 года (дата принятия администрацией г. Пензы решения в отношении ООО ТД «Исток») приказ Минсельхоза Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 действовал в редакции приказа Минсельхоза Пензенской области от 15 марта 2019 года № 47.

Пунктом 12 Порядка указанного выше приказа предусмотрено, что уполномоченный орган местного самоуправления (УОМС) принимает решение об отказе в заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона в местах, определённых схемой, с хозяйствующим субъектом при наличии хотя бы одного из оснований, к которым пункт 12.6 отнёс поступление в течение тридцати дней со дня опубликования извещения о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона заявки иного хозяйствующего субъекта о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора на размещение НТО.

В соответствии с пунктом 2.3 Положения в случае поступления заявки хозяйствующего субъекта о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона УОМС в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления заявки, опубликовывает в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещает при наличии на официальном сайте УОМС в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» извещение о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона.

Если по истечении тридцати дней со дня опубликования извещения заявки иных хозяйствующих субъектов о намерении участвовать в аукционе не поступили, УОМС принимает решение о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона в течение 10 рабочих дней с даты истечения указанного срока.

В случае поступления в течение тридцати дней со дня опубликования извещения заявлений иных хозяйствующих субъектов о намерении участвовать в аукционе УОМС принимает решение об отказе в заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона и о проведении аукциона на размещение НТО в соответствии с пунктом 1 настоящего Положения.

Непосредственно в пункт 2.3 Положения изменения вносились приказом Минсельхоза Пензенской области от 4 октября 2017 года № 465, согласно пункту 2.1 которого слово «Порядок» заменено на слово «Положения» (т. 2 л.д. 45-47).

В связи с принятием приказа Минсельхоза Пензенской области от 23 сентября 2019 года изменилось законодательное урегулирование: из процедуры заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок при надлежащем исполнении обязательств по договору хозяйствующим субъектом исключено размещение УОМС извещения о заключении договора, а также возможность проведения аукциона, связанная с поступлением заявки иного хозяйствующего субъекта.

Несмотря на указанные выше изменения, внесённые в оспариваемый нормативный правовой акт, ООО ТД «Исток» настаивало на признании недействующими указанных выше положений Приказа Минсельхоза от 2 марта 2016 года № 32, ссылаясь на то, что они применялись к нему и нарушили права.

Определением Пензенского областного суда от 11 февраля 2020 года прекращено производство по делу на основании части 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта на момент обращения в суд являлись недействующими (т. 1 л.д. 61-64).

Апелляционным определением Четвёртого апелляционного суда от 19 мая 2020 года (т. 1 л.д. 152-158), оставленным без изменения кассационным определением Первого кассационного суда от 14 июля 2020 года (т. 1 л.д. 264-265) определение Пензенского суда от 11 февраля 2020 года отменено, дело направлено на рассмотрение по существу с указанием на то, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся к административному истцу, затрагивает его права. Данный вывод при рассмотрении настоящего дела для суда является обязательным.

Проверяя соблюдение компетенции органом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, судом установлено следующее.

Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ) правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; разработке и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ.

Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (включая пункты 1 и 3 статьи 39.36), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии со статьей 39.1, подпунктом 6 пункта 1 и пунктом 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», федеральное законодательство предусматривает возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления. При этом предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путём проведения конкурентных процедур. Такая позиция нашла отражение также в письме Федеральной антимонопольной службы от 11 января 2016 года № ИА/90/16.

Из анализа приведенных положений норм закона следует, что регулирование вопроса порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации, и осуществляется посредством принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации с учетом действующих федеральных нормативных правовых актов.

Полномочия по разработке нормативных правовых актов Пензенской области в области государственного регулирования торговой деятельности в соответствии с пунктом 3.11.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 10 февраля 2009 года № 99-пП (далее - Положение о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), возложены на данное Министерство (т. 1 л.д. 221-236, т. 2 л.д. 48-63).

Согласно пункту 5.1, а также подпункту 5.2.12 пункта 5.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области Министерство возглавляет заместитель Председателя Правительства - Министр сельского хозяйства Пензенской области (далее - Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Пензенской области в установленном действующим законодательством порядке. Министр по вопросам деятельности Министерства издает приказы.

В силу пункта 2 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 года № 1013-пП (далее – Порядок опубликования) акты Правительства, исполнительных органов подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете «Пензенские губернские ведомости» либо газете «Издательский дом «Пензенская правда», либо первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте Правительства Пензенской области и официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (т. 1 л.д. 238-240).

Оспариваемый нормативный правовой акт в первоначальной редакции от 2 марта 2016 года (т. 2 л.д. 22-44) принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области в установленной форме приказа (подпункт 5.2.12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), подписан Бурлаковым А.В., который на момент его принятия в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 30 июня 2015 года № 284-р/к являлся Министром (т. 1 л.д. 237). В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования (в соответствующей дате принятия приказа редакции постановления от 14 июля 2014 года № 494-пП) текст приказа от 2 марта 2016 года № 32 опубликован 3 марта 2016 года на официальном сайте Министерства http://www.mcx-penza.ru (т. 1 л.д. 241), 23 марта 2016 года зарегистрирован в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (т. 1 л.д. 262), 4 января 2019 года размещён на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (т. 1 л.д. 263) и вступил в силу в соответствии с пунктом 4 приказа от 2 марта 2016 года № 32 со дня его официального опубликования – 3 марта 2016 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции на момент принятия оспариваемого положения), а также Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пензенской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утверждённым постановлением Правительства Пензенской области от 12 сентября 2013 года № 682-пП, проект приказа от 2 марта 2016 года № 32 прошёл оценку регулирующего воздействия, для чего в период с 13 сентября по 7 октября 2016 года проводились публичные консультации (пункты 4.1 - 4.12 Порядка), уведомление о которых размещалось на официальном сайте органа-разработчика в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (сайт http://www.mcx-penza.ru), в ходе проведения которых поступали предложения и замечания. 14 октября 2016 года Министерством экономики Пензенской области составлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта № 19-1696 (т. 1 л.д. 246-248).

В качестве субъектов проведения антикоррупционной экспертизы Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определил: органы прокуратуры Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 3); Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы (пункт 2 части 1 статьи 5); органы, организации, их должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (пункт 3 части 1 статьи 3); институты гражданского общества и граждан Российской Федерации (часть 1 статьи 5).

При этом, исходя из положений части 5 статьи 4 и части 3 статьи 5 указанного Федерального закона заключения носят рекомендательный характер.

При подготовке проекта приказа прокуратурой Пензенской области подготовлены замечания на него, которые учтены при принятии приказа (т. 1 л.д. 142).

Приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 4 октября 2017 года № 465, которым внесены изменения в пункт 2.3 Положения (т. 2 л.д. 45-47), принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области в установленной форме (подпункт 5.2.12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), подписан Суховой Э.В., которая на момент его принятия в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 2 октября 2017 года № 421/1-р/лс исполняла обязанности Министра (т. 2 л.д. 65). В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования в соответствующей дате принятия приказа редакции постановления от 14 июля 2014 года № 494- пП) текст приказа от 4 октября 2017 года № 465 опубликован 6 октября 2017 года на официальном сайте Министерства http://www.mcx-penza.ru (т. 2 л.д. 64), 18 октября 2017 года зарегистрирован в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (т. 1 л.д. 266), 16 декабря 2018 года размещён на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (т. 1 л.д. 267) и вступил в силу в соответствии с пунктом 5 приказа от 4 октября 2017 года со дня его официального опубликования - 6 октября 2017 года.

Проект приказа от 4 октября 2017 года № 465 прошёл оценку регулирующего воздействия, для чего в период с 23 по 29 июня 2017 года проводились публичные консультации (пункты 4.1 - 4.12 Порядка), уведомление о которых размещалось на официальном сайте органа-разработчика в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (сайт http://www.mcx-penza.ru) (т. 2 л.д. 70). 21 сентября 2017 года Министерством экономики Пензенской области составлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта № 19-1828 (т. 2 л.д. 66-67).

При подготовке проекта приказа прокуратурой Пензенской области подготовлены замечания на него, которые учтены при принятии приказа (т. 2 л.д. 71).

Кроме того, 19 июня 2017 года проект приказа от 4 октября 2017 года был проанализирован на заседании рабочей группы Минсельхоза Пензенской области по осуществлению антикоррупционной экспертизы изданных приказов, подготавливаемых проектов приказов Министерства, проектов правовых актов Губернатора и Правительства Пензенской области, разработчиком которых выступает Министерство (т. 2 л.д. 68).

Таким образом, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт как в первоначальной редакции от 2 марта 2016 года, так и в редакции с учётом внесённых в него изменений был принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области по вопросам, отнесённым к его компетенции, подписан уполномоченными на то лицами, с соблюдением формы, порядка принятия, официального опубликования и вступления в силу.

Данное обстоятельство административным истцом не оспаривалось.

По делу установлено, что АО ТД «Исток» на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта от 20 апреля 2017 года № 72, заключенного в соответствии с протоколом открытого аукциона № 2 с администрацией г. Пензы на срок с 20 апреля 2017 года по 20 сентября 2019 года, предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, расположенном по адресу: <адрес>, 1-1а (т. 1 л.д. 13-19).

24 июня 2019 года общество направило председателю аукционной комиссии администрации г. Пензы заявку о заключении договора на право размещения нестационарного торгового объекта на территории г. Пензы без проведения аукциона с указанием на случай, предусмотренный пунктом 10.4 Порядка. (т. 2 л.д. 121).

После размещения 16 августа 2019 года извещения о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории г. Пензы без проведения аукциона на официальном сайте администрации г. Пензы в сети «Интернет» penza-gorod.ru.line (т. 2 л.д. 150) во исполнение процедуры, предусмотренной оспариваемым пунктом 2.3 Положения, 13 сентября 2019 года от двух хозяйствующих субъектов поступили заявки о намерении принять участие в аукционе на право размещения нестационарного торгового объекта на территории города Пензы (т. 2 л.д. 151, 152), в связи с чем в соответствии с тем же пунктом Положения 17 сентября 2019 года заместителем главы г. Пензы в отношении ряда нестационарных торговых объектов, в том числе того, на который претендовало ООО ТД «Исток», принято решение об отказе в заключении договоров на размещение нестационарных объектов без проведения аукциона (т. 2 л.д. 153), а 9 октября 2019 года – решение о проведении аукциона на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории г. Пензы (т. 2 л.д. 154-155).

25 ноября 2019 года по результатам проведения открытого аукциона между ООО ТД «Исток» и администрацией г. Пензы на срок по 20 сентября 2022 года был заключен договор № 204 на размещение нестационарного торгового объекта, плата по которому составила по 51058 руб. 80 коп. за каждый из трёх периодов размещения, равных полугоду (т. 1 л.д. 140-145), что превышает плату по договору от 20 апреля 2017 года.

Обосновывая несоответствие оспариваемых положений приказа требованиям федерального законодательства, имеющего большую силу, административный истец ссылается на положения пункта 3.2.2 Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, утверждённой приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года № 2733 (далее - Стратегия), согласно которому при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешённого размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур.

Вместе с тем, как следует из раздела I «Введение» названная Стратегия не является нормативным правовым актом прямого действия, а определяет лишь направления развития государственной политики, в том числе стратегические цели и задачи государства и бизнеса в области торговли на долгосрочную перспективу, целевые индикаторы (показатели) и комплекс мероприятий, обеспечивающих их достижение, то есть задают вектор развития законодательства, но не могут подменять собой сложившуюся, действующую нормативную правовую базу.

При этом Стратегия не предусматривает порядка заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, как и не указывает на его безусловное заключение с хозяйствующим субъектом, ранее занимающим место под него.

Суд также принимает во внимание, что указанный выше приказ Минпромторга не был опубликован в установленном законом порядке, в связи с чем и на основании пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не влечёт правовых последствий и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Таким образом, федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой VI Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора по результатам проведения конкурентных процедур.

Положения пунктов 12.6 Порядка и 2.3 Положения направлены на обеспечение равного доступа хозяйствующим субъектам к использованию земли в целях формирования конкурентной среды, обеспечения соблюдения баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов и гарантированность при этом соблюдения прав и законных интересов населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства.

Установление таких условий, причем равных для всех хозяйствующих субъектов, является реализацией дискреционных полномочий законодателя субъекта Российской Федерации на регулирование правоотношений по размещению нестационарных торговых объектов, в том числе путём проведения конкурентных процедур с целью установления баланса публичных и частных интересов в сфере торговли и использования земли.

Принимая во внимание компетенцию субъектов Российской Федерации в области торговой деятельности, полномочия Министерства сельского хозяйства Пензенской области, суд приходит к выводу о том, что указанные выше вопросы могли быть урегулированы приказом данного органа, в том числе путём включения в порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов возможности проведения конкурентных процедур (аукциона).

Иное правовое регулирование, введённое Минсельхозом Пензенской области с 23 сентября 2019 года, не влияет на выводы, к которым пришёл суд, поскольку, как было указано выше, в отсутствие урегулирования федеральными нормативными правовыми актами вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

При этом как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума от 25 декабря 2018 года № 50), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Оценивая довод административного истца о правовой неопределённости положений пункта 12.6 Порядка при применении во взаимосвязи с пунктом 10.4 Порядка, суд установил следующее.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, 11 ноября 2003 года № 16-П, 21 января 2010 года № 1-П правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость содержания правовых норм влечёт неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создаёт возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Пункт 10 Порядка перечисляет случаи заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок без проведения аукциона.

К числу указанных случаев пункт 10.4 относит размещение на новый срок нестационарного торгового объекта, размещённого в том же месте, предусмотренном схемой, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязательства в соответствии с установленными условиями по действующему договору на размещение указанного нестационарного торгового объекта.

Абзацем 2 пункта 10.4 Порядка установлено, что договор на размещение НТО в случае, предусмотренном настоящим подпунктом, заключается на условиях ранее заключенного договора на размещение указанного НТО. В случае, если срок вновь заключаемого договора на размещение НТО более периода (срока) размещения данного НТО, определенного схемой, то договор на размещение НТО заключается на срок до окончания периода (срока), определенного схемой, на момент обращения.

В то же время пункт 12 Порядка предусматривает основания для принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения об отказе в заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона в местах, определённых Схемой, с хозяйствующими субъектами.

Пунктом 12.6 Порядка к числу таких оснований отнесено поступление в течение тридцати дней со дня опубликования извещения о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона заявки иного хозяйствующего субъекта о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта.

Порядок размещения УОМС извещения предусмотрен пунктом 2.3 Положения.

Анализ указанных положений оспариваемого нормативного правого акта в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что пунктом 10.4 Порядка в совокупности с пунктом 12.6 Порядка и 2.3 Положения предусмотрена возможность заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона на новый срок с хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязательства в соответствии с установленными условиями по действующему договору, в том же месте, предусмотренном схемой. Такая возможность обусловлена отсутствием заявок иных субъектов по итогам публичного извещения УОМС.

Следовательно, оспариваемые положения приказа Минсельхоза от 2 марта 2016 года № 32 не вызывают неоднозначного толкования, не содержат правовой неопределённости и не допускают иного толкования, придаваемого им административным истцом.

Доводы административного истца о правовой неопределённости, связанной с отсутствием в пункте 10.4 Порядка указания на ограничение прав хозяйствующих субъектов на заключение договора без проведения аукциона либо ссылок на ограничение, предусмотренное пунктом 12.6 Порядка, не свидетельствует о наличии такой неопределённости, поскольку толкование данных норм во взаимосвязи не допускает какую-либо произвольность или неоднозначность.

ООО ТД «Исток» также указывает на правовую неопределённость оспариваемых положений во взаимосвязи с положениями пункта 9.2 Порядка.

Согласно пункту 3 Порядка предоставление хозяйствующим субъектам права на размещение нестационарных торговых объектов в местах, определённых Схемой, осуществляется на основании договора на размещение нестационарных торговых объектов, заключаемого по результатам аукциона, либо в случаях, установленных настоящим Порядком, без проведения аукциона на срок, указанный в заявке хозяйствующего субъекта либо определённый уполномоченным органом местного самоуправления, при проведении аукциона по инициативе уполномоченного органа местного самоуправления, но не более чем на пять лет.

Пунктом 1 Положения урегулирована процедура организации аукциона на право заключения договора на размещения НТО, начиная с поступления заявки хозяйствующего субъекта.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения УОМС в течение пяти рабочих дней со дня поступления заявок осуществляет их рассмотрение и принимает одно из следующих решений: 1.2.1. об отказе в проведении аукциона по основаниям, предусмотренным в пункте 9 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утверждённого настоящим приказом; 1.2.2. о проведении аукциона.

Пунктом 9 Порядка предусмотрены основания для принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения об отказе в проведении аукциона по заявкам хозяйствующего субъекта о проведении аукциона.

К числу таких оснований пункт 9.2 Порядка отнёс наличие договора на размещение НТО в указанном в заявке хозяйствующего субъекта о проведении аукциона месте, определённом схемой, с иным хозяйствующим субъектом, заключенного ранее дня подачи хозяйствующим субъектом заявки.

Таким образом, указанное выше основание для отказа в проведении аукциона предусмотрено в рамках процедуры проведения аукциона по заявке хозяйствующего субъекта о проведении аукциона.

Вместе с тем, пунктом 2 Положения предусмотрен порядок принятия решения уполномоченным органом местного самоуправления о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона.

Согласно пункту 2.2 Положения УОМС осуществляет рассмотрение заявок хозяйствующих субъектов с прилагаемым к ним перечнем документов и принимает одно из следующих решений: 2.2.1. о заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона; 2.2.2. об отказе в заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона.

Пунктом 12.6 Порядка предусмотрено основание для отказа в заключении договора на размещение НТО без проведения аукциона при поступлении заявки иного хозяйствующего субъекта о намерении участвовать в аукционе в рамках процедуры реализации права хозяйствующего субъекта на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, предусмотренной пунктом 2.3 Положения.

Поскольку положения пунктов 9.2 и 12.6 Порядка регулируют правоотношения в рамках различных процедур (проведение аукциона и заключение договора без проведения аукциона - соответственно), их применение, вопреки доводам административного истца, не является взаимоисключающим; данные нормы не вызывают неоднозначного толкования и не содержат правовой неопределённости.

Учитывая соблюдение Министерством сельского хозяйства Пензенской области порядка принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого нормативного акта, соответствие его положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствие в региональном акте признаков неопределённости и нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу о наличии оснований для отказа ООО ТД «Исток» в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Исток» к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующими пункта 2.3 Положения об организации аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта и принятии решении о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения аукциона, пункта 12.6 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утверждённых приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32 в редакции от 15 марта 2019 года - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции через Пензенский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 11 сентября 2020 года.

Судья Е.М. Шелахаева