Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 9 сентября 2021 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Омскому городскому Совету о признании недействующими статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «Об отдельных вопросах противодействия коррупции» (в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года № 120 «О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета»),

установил:

статьей 1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «Об отдельных вопросах противодействия коррупции» (далее также – Решение № 54), действующей в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года № 120 «О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета» (далее также – Решение № 120), предусмотрено, что Решение № 54 устанавливает порядок сообщения Мэром города Омска, депутатом Омского городского Совета, членом Омской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающим в комиссии на постоянной (штатной) основе (далее также – лица, замещающие муниципальные должности города Омска), о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также порядок рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, определяющим порядок представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений.

Сообщения лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, законодательства о противодействии коррупции рассматриваются комиссией по вопросам противодействия коррупции (далее также – комиссия).

Частью 1 статьи 2 Решения № 54 в редакции Решения № 120 установлено, что комиссия осуществляет рассмотрение сообщений лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также иные вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений и запретов, исполнения обязанностей, установленных законодательством в сфере противодействия коррупции (далее также – вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции).

Согласно части 3 статьи 2 Решения № 54 в редакции Решения № 120 порядок работы комиссии, порядок рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции устанавливаются Решением № 54, а в части, не урегулированной Решением № 54, постановлением Председателя Омского городского Совета.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Решения № 54 в редакции Решения № 120 к числу оснований для рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции относится информация о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции.

Исходя из части 1 статьи 4 Решения № 54 в редакции Решения № 120 в ходе рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия имеет право получать от лица, замещающего муниципальную должность города Омска, пояснения по изложенным в нем обстоятельствам, запрашивать документы, материалы, приглашать на заседание комиссии и устно опрашивать лиц, обладающих необходимой информацией, запрашивать письменные разъяснения и совершать иные действия, необходимые для получения информации, которая требуется для полного и всестороннего рассмотрения вопроса.

Частью 1 статьи 4.1 Решения № 54 в редакции Решения № 120 предусмотрено, что по результатам рассмотрения уведомления комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, конфликт интересов отсутствует;

б) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов;

в) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, не соблюдались требования об урегулировании конфликта интересов.

Частью 2 статьи 4.1 Решения № 54 в редакции Решения № 120 установлено, что по результатам рассмотрения информации о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции нарушены не были;

б) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции были нарушены.

Согласно абзацу третьему части 3 статьи 4.1 Решения № 54 в редакции Решения № 120 в случае принятия комиссией в отношении депутата Омского городского Совета решения, предусмотренного пунктом «в» части 1, пунктом «б» части 2 данной статьи, комиссия предлагает Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета.

Решение № 54 опубликовано в газете «Третья столица» 24 мая 2018 года, № 21 (1052), Решение № 120 – в газете «Третья столица» 21 марта 2019 года, № 12 (1099).

ФИО1 обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просит признать недействующими статью 1, части 1 и 3 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения № 54 (в редакции Решения № 120). По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат частям 42, 44, 45 статьи 121 Федерального закона № 273-ФЗ, статьям 17, 35, частям 7.1, 7.2, 7.3, 11 статьи 40, пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), подпункту «г» пункта 1 части 1 статьи 2, статье 4, части 3 статьи 5, части 3 статьи 6 и статье 15 Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее – Федеральный закон № 230-ФЗ), пункту 1.1 части 1 статьи 2, части 2.1 статьи 3, статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ), подпунктам 5, 6 пункта 2 статьи 3 Закона Омской области от 29 июня 2017 года № 1983-ОЗ «О противодействии коррупции в Омской области», пункту 2 части 1 статьи 1, частям 1, 2 статьи 6, статьям 16, 20 Закона Омской области от 22 марта 2018 года № 2060-ОЗ «О представлении отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений» (далее – Закон № 2060-ОЗ), пункту 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика).

Оспаривая вышеприведенные положения Решения № 54 (в редакции Решения № 120), административный истец указывает, что на заседании комиссии по вопросам противодействия коррупции было рассмотрено заявление депутата Омского городского Совета ФИО2 о возможном наличии у депутата Омского городского Совета ФИО1 конфликта интересов и рекомендовано Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении депутатских полномочий ФИО1

Постановлением Омского городского Совета от 3 марта 2021 года с 5 марта 2021 года были прекращены полномочия депутата ФИО1 в связи с неисполнением обязанности по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

В этой связи, по мнению административного истца, реализация оспариваемых положений Решения № 54, противоречащих правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу, привела к нарушению права административного истца на беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, законного права на полное, объективное и всестороннее рассмотрение информации о конфликте интересов в предусмотренном законодательством порядке.

Как указывает административный истец, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по проведению проверок соблюдения ограничений, запретов, исполнения обязанностей в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в связи с чем Омский городской Совет вышел за пределы дозволенного органу местного самоуправления правового регулирования, превысив пределы своих полномочий.

Основания и порядок прекращения полномочий депутатов могут быть определены исключительно уставом муниципального образования. В то же время предусмотренный Решением № 54 и постановлением Председателя Омского городского Совета от 16 июля 2018 года № 08-п «О комиссии по вопросам противодействия коррупции» порядок прекращения полномочий депутатов на основании решения специальной комиссии и ее рекомендации Председателю Омского городского Совета о внесении вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата на заседание Омского городского Совета Уставом города Омска не предусмотрен.

Порядок работы комиссии, рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не может регулироваться ненормативным актом – постановлением Председателя Омского городского Совета в части, не урегулированной нормативным правовым актом – Решением № 54.

В Решении № 54 не определен перечень субъектов, имеющих право предоставлять информацию о нарушении лицом требований законодательства о противодействии коррупции, а также не предусмотрена проверка достоверности, полноты и объективности полученной информации.

Муниципальными правовыми актами не могут быть восполнены пробелы законодательного регулирования в части, не урегулированной законом Омской области.

В оспариваемом Решении № 54 имеется правовая неопределенность при установлении оснований для рассмотрения комиссией вопросов соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции.

Кроме того, административный истец ссылается на наличие в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, предусмотренных пунктом 3 Методики.

В судебном заседании представители административного истца ФИО1 – ФИО3, ФИО4 заявленные требования поддержали с учетом уточнения, просили суд признать недействующими статью 1, части 1 и 3 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения № 54 (в редакции Решения № 120).

Представитель Омского городского Совета ФИО5, представитель заинтересованного лица – Мэра города Омска – ФИО6 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Заслушав объяснения представителей сторон, заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Бородич А.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Омский областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исходя из пункта 3 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Как следует из материалов дела, постановлением Омского городского Совета от 3 марта 2021 года № 1053 полномочия депутата Омского городского Совета ФИО1 прекращены с 5 марта 2021 года по основанию, предусмотренному частью 7.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ (в связи с неисполнением обязанностей, установленных статьей 11, частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ, а именно в связи с неисполнением обязанности по сообщению о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также неисполнением обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта).

Данное постановление принято на основании решения комиссии по вопросам противодействия коррупции от 25 февраля 2021 года (т. 3, л. д. 217 – 229).

Кроме того, как видно из дела, 21 мая 2020 года комиссией по вопросам противодействия коррупции рассматривалось уведомление депутата Омского городского Совета ФИО1 о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (т. 3, л. д. 58). Согласно протоколу заседания комиссии по вопросам противодействия коррупции от 21 мая 2020 года комиссией принято решение о том, что при исполнении депутатом должностных обязанностей личная заинтересованность может привести к конфликту интересов, в связи с чем в целях предотвращения конфликта интересов депутату Омского городского Совета ФИО1 рекомендовано не голосовать по вопросам, указанным в этом протоколе (т. 3, л.д. 59 - 61).

Таким образом, материалами дела подтверждается, что в отношении административного истца комиссией рассматривались вопросы соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции в порядке и по основаниям, которые установлены Решением № 54, и принимались решения, предусмотренные пунктом «б» части 1, пунктом «б» части 2 статьи 4.1 Решения № 54.

В этой связи суд приходит к выводу, что административное исковое заявление ФИО1 подлежит рассмотрению по существу, так как оспариваемые положения Решения № 54 применялись к административному истцу.

Из представленных Омским городским Советом в материалы дела доказательств следует, что Решение № 54 и Решение № 120 приняты в установленной форме, при соблюдении порядка принятия, введения в действие и опубликования. Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Проанализировав оспариваемые административным истцом положения статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения № 54 (в редакции Решения № 120), суд приходит к выводу об их соответствии требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 42 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 273-ФЗ противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции) (подпункт «а»); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией) (подпункт «б»); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (подпункт «в»).

Правовую основу противодействия коррупции в соответствии со статьей 2 Федерального закона № 273-ФЗ составляют, в том числе муниципальные правовые акты.

Федеральный закон № 273-ФЗ в части 4 статьи 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Частью 7.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ, Федеральным законом № 230-ФЗ, Федеральным законом № 79-ФЗ, если иное не предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ.

Согласно части 10.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных данным Федеральным законом.

Как следует из предписаний статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях, указанных в части 10 названной статьи, в иных случаях, установленных этим законом и иными федеральными законами, исключительно решением представительного органа муниципального образования, которое должно быть принято не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 11).

В соответствии с частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Пунктом 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Как следует из части 4 статьи 17 Устава города Омска, полномочия депутата Омского городского Совета могут быть прекращены досрочно в случаях, предусмотренных действующим законодательством, в сроки, установленные законом. Полномочия депутата прекращаются Постановлением Омского городского Совета, в котором определяются дата и основания прекращения полномочий. Исключение составляют случаи досрочного прекращения полномочий Омского городского Совета, когда принятие отдельного Постановления по каждому из депутатов не требуется, а также случаи отзыва депутата Омского городского Совета избирателями, когда полномочия отозванного считаются прекращенными со дня официального опубликования результатов голосования.

Таким образом, в соответствии с положением пункта 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ основания и порядок прекращения полномочий депутата Омского городского Совета определены Уставом города Омска (часть 4 статьи 17).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 10 Устава города Омска Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления города Омска.

Согласно части 3 статьи 14 Устава города Омска по вопросам организации своей деятельности Омский городской Совет принимает Решения, носящие нормативный характер, а также Постановления, носящие индивидуальный правовой характер.

Таким образом, вопросы организации деятельности Омского городского Совета могут быть урегулированы правовыми актами Омского городского Совета.

Решение № 54 не регулирует основания и порядок прекращения полномочий депутата Омского городского Совета. Соответствующие основания и порядок урегулированы частью 4 статьи 17 Устава города Омска.

В этой связи оспариваемые положения Решения № 54, в том числе его статья 1, не противоречат пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Установление Решением № 54 порядка сообщения лицами, замещающими муниципальные должности, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, согласуется с частью 4.1 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ, предусматривающей возможность регулирования соответствующего порядка нормативными правовыми актами Российской Федерации, притом что к числу последних относятся, в частности, муниципальные правовые акты (пункт 3 статьи 1 Федерального закона № 273-ФЗ).

Установление Решением № 54 порядка рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые закреплены Федеральным законом № 273-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, определяющим порядок представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений, также согласуется с нормативным правовым регулированием, имеющим большую юридическую силу, поскольку, как указывалось выше, по вопросам организации своей деятельности Омский городской Совет вправе принимать правовые акты.

С учетом изложенного суд считает, что предмет регулирования, указанный в статье 1 Решения № 54 (в редакции Решения № 120), и полномочия комиссии, предусмотренные в статье 1, части 1 статьи 2 того же Решения, определены Омским городским Советом с соблюдением положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Доводы административного истца о том, что федеральным законодательством не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по проведению проверок исполнения лицами, замещающими муниципальное должности, требований законодательства о противодействии коррупции, не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

Досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования в случаях, установленных федеральными законами, отнесено федеральным законодателем к полномочиям представительного органа муниципального образования (часть 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса также отнесено к полномочиям представительного органа муниципального образования (часть 8.1 статьи 36, часть 3 статьи Федерального закона № 131-ФЗ, пункт 18-1 статьи 12 Устава города Омска, статьи 24, 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Проверка информации о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, поступившей в Омский городской Совет, в том числе посредством установленных частью 1 статьи 4 Решения № 54 прав комиссии получать от лица, замещающего муниципальную должность города Омска, пояснений по изложенным в нем обстоятельствам, запрашивать документы, материалы, приглашать на заседание комиссии и устно опрашивать лиц, обладающих необходимой информацией, запрашивать письменные разъяснения и совершать иные действия, необходимые для получения информации, которая требуется для полного и всестороннего рассмотрения вопроса, осуществляется для реализации указанным представительным органом муниципального образования своих полномочий, установленных федеральным законом и Уставом города Омска, и относится к числу вопросов организации деятельности Омского городского Совета, принятие решений по которым отнесено к полномочиям Омского городского Совета (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

В этой связи в целях реализации своих полномочий Омский городской Совет, принимая во внимание приведенные выше положения части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, вправе был установить порядок рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом 273-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, указанным в статье 1 Решения № 54.

Из регулирования, установленного оспариваемыми положениями Решения № 54, следует, что комиссия осуществляет работу по поступившим материалам, являющимся основанием для рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не вторгаясь в компетенцию прокуратуры Российской Федерации, иных органов по проведению проверок.

Решение № 54 не регулирует порядок предоставления лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверки достоверности и полноты этих сведений, о чем прямо указано в статье 1 Решения № 54. Данный порядок урегулирован федеральным и областным законодательством (части 4.2, 4.4, 4.5 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ, части 7.2, 7.3 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, Федеральный закон № 230-ФЗ, Закон № 2060-ОЗ), и вопреки доводам административного истца оспариваемые нормы Решения № 54 не противоречат законодательным положениям, регулирующим указанный порядок.

Оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат и пункту 1.1 части 1 статьи 2, части 2.1 статьи 3, статье 5 Федерального закона № 79-ФЗ.

Согласно части 7.2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Данный порядок в Омской области предусмотрен Законом № 2060-ОЗ.

В рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых вышеуказанными лицами, может быть выявлен, в том числе, факт несоблюдения запрета, установленного Федеральным законом № 79-ФЗ (подпункт 4 пункта 6, пункт 20 статьи 6 Закона № 2060-ОЗ).

В силу пункта 7.3 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2 данной статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом № 273-ФЗ, Федеральным законом № 79-ФЗ, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд (часть 7.3 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

В развитие указанного выше правового регулирования частью 2 статьи 4.3 Решения № 54 предусмотрено, что Омский городской Совет может принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета на основании заявления Губернатора Омской области о применении к депутату Омского городского Совета меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий в случае несоблюдения депутатом ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции.

Заявление Губернатора о прекращении полномочий депутата рассматривается в рамках процедуры, урегулированной статей 4.3 Решения № 54.

Статьями 4.1 и 4.3 Решения № 54 предусмотрены процедуры рассмотрения разных вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, которые дополняют друг друга. Оспариваемые административным истцом положения Решения № 54 (в редакции Решения № 120) установлены в развитие, но не в противоречие с нормами, предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ, Федеральным законом № 79-ФЗ, Законом № 2060-ОЗ.

Учитывая изложенное выше, суд приходит к выводу, что Омский городской Совет не вышел за пределы своих полномочий при принятии оспариваемых нормативных положений.

В соответствии с частью 14 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Правовые акты должностных лиц местного самоуправления входят в систему муниципальных правовых актов (пункт 3 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частью 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Статьей 16 Устава города Омска определено, что Председатель Омского городского Совета издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Омского городского Совета.

Таким образом, вопросы организации деятельности Омского городского Совета могут быть урегулированы правовыми актами Председателя Омского городского Совета, наряду с правовыми актами Омского городского Совета (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, часть 3 статьи 14 Устава города Омска).

В этой связи суд считает оспариваемый административным истцом пункт 3 статьи 2 Решения № 54 (в редакции Решения № 120), закрепляющий возможность регулирования порядка работы комиссии, порядка рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции в части, не урегулированной Решением № 54, постановлением Председателя Омского городского Совета, не противоречащим правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из содержания оспариваемого пункта 2 части 1 статьи 3 Решения № 54 (в редакции Решения № 120), основанием для рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции является информация о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции.

Административный истец ссылается на то, что не определен перечень субъектов, имеющих право предоставлять информацию о нарушении лицом требований законодательства о противодействии коррупции, а также не предусмотрена проверка достоверности, полноты и объективности полученной информации.

Статьей 3 Федерального закона № 273-ФЗ установлены такие принципы противодействия коррупции, как публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Статьей 7 Федерального закона № 273-ФЗ определены основные направления противодействия коррупции, в числе которых создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества; принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью.

Из понятия «противодействие коррупции», закрепленного в пункте 2 статьи 1 Федерального закона № 273-ФЗ, прямо следует осуществление соответствующей деятельности как федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами в пределах их полномочий.

Кроме того, статьей 13 Закона Омской области от 29 июня 2017 года № 1983-ОЗ «О противодействии коррупции в Омской области» установлено, что государственные органы Омской области, органы местного самоуправления Омской области, правоохранительные и иные государственные органы, институты гражданского общества, организации и граждане взаимодействуют по вопросам противодействия коррупции в соответствии с федеральным и областным законодательством, муниципальными правовыми актами.

В этой связи суд приходит к выводу, что отсутствие в оспариваемом пункте 2 статьи 1 статьи 3 Решения № 54 закрытого перечня субъектов, имеющих право обратиться с информацией о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не свидетельствует о противоречии данного пункта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Признавая необоснованными доводы административного истца о наличии в оспариваемых положениях нормативного правового акта коррупциогенных факторов, суд исходит из следующего.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Решением Омского городского Совета от 10 февраля 2010 года № 313 «Об антикоррупционной экспертизе Решений Омского городского Совета и проектов Решений Омского городского Совета» урегулированы отношения, связанные с проведением в Омском городском Совете антикоррупционной экспертизы Решений Омского городского Совета и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Частью 1 статьи 3 этого Решения предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза Решений Омского городского Совета и их проектов проводится правовым управлением Омского городского Совета.

Административным истцом указано на наличие в оспариваемых нормах таких коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой, как широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами полномочий; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации; отсутствие или неполнота административных процедур.

По изложенным выше в настоящем решении основаниям суд пришел к выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции Омского городского Совета, а также возможности регулирования вопросов организации деятельности данного представительного органа правовыми актами Омского городского Совета и Председателя Омского городского Совета, в связи с чем доводы административного истца о наличии в оспариваемых положениях таких коррупциогенных факторов, как принятие оспариваемого Решения за пределами компетенции, неправомерное заполнение законодательного пробела подзаконным актом, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, подлежат отклонению.

В Решении № 54 имеются, в частности, положения, устанавливающие круг регулируемых данным Решением вопросов (статья 1), полномочия комиссии (часть 1 статьи 2, части 1, 2 статьи 4.1), состав комиссии и порядок ее деятельности (части 2 – 4 статьи 2), основания для рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции (статья 3), порядок и срок рассмотрения данных вопросов (статья 4), исчерпывающий перечень видов принимаемых комиссией решений и правовые последствия принятия указанных видов решений (статья 4.1).

Исходя из анализа содержания оспариваемых положений Решения № 54 в их системной взаимосвязи между собой и другими положениями данного Решения у суда отсутствуют основания для вывода о неопределенности оспариваемого правового регулирования, а также о наличии таких коррупциогенных факторов, как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или неполнота административных процедур.

В соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» правовым управлением Омского городского Совета проведена экспертиза проекта оспариваемого нормативного правового акта, которая коррупциогенных факторов не выявила.

Помимо этого, юридическая экспертиза Решения № 54 (в том числе в редакции Решения № 120) проводилась Главным государственно-правовым управлением Омской области в рамках Закона Омской области от 27 ноября 2008 года № 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области», по результатам которой коррупциогенные факторы не были выявлены (т. 3, л. <...>).

Исходя из вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что статья 1, части 1 и 3 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения № 54 (в редакции Решения № 120) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат и прав административного истца не нарушают.

В этой связи правовые основания для удовлетворения заявленных административным истцом требований отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Омскому городскому Совету о признании недействующими статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «Об отдельных вопросах противодействия коррупции» (в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года № 120 «О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета») отказать.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.В. Илларионов

Мотивированное решение суда составлено 22 сентября 2021 года.