Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Общества с ограниченной ответственностью управляющая компания «Жилищно-эксплуатационный участок - 15» о признании недействующим в части нормативного правового акта,

установил :

Решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края (Правила благоустройства).

Решение Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 опубликовано в газете «Вечерний Ставрополь» (№ 159 от 6 сентября 2017 года) и вступило в законную силу с 7 сентября 2017 года (статья 63 Устава муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края).

9 февраля 2018 года Общество с ограниченной ответственностью управляющая компания «Жилищно-эксплуатационный участок - 15» (ООО УК «ЖЭУ-15», Общество) обратилось в Ставропольский краевой суд с административным иском, впоследствии уточненным, о признании недействующими с момента вынесения судебного решения :

- часть 2 статьи 1 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127, в той мере, в которой распространяется на деятельность управляющих организаций, которые по договору управления выполняют работы и (или) оказывают услуги по управлению многоквартирным домом, оказывают услуги и выполняют работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставляют коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществляют иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность;

- часть 6 статьи 53 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127;

- часть 5 и часть 6 статьи 59 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127;

- часть 2 статьи 7, часть 6 статьи 10, части 3,4,6 статьи 12, части 1,3 статьи 14, часть 5 статьи 16, часть 6 статьи 20, часть 11 статьи 21, часть 5 статьи 22, часть 3 статьи 23, части 1,3,5,6 статьи 27, части 3,5 статьи 29, часть 3 статьи 30, часть 4 статьи 31, части 1,2,3,6 статьи 32, части 3,4 статьи 34, часть 6 статьи 41, части 3,22,23 статьи 48, часть 9 статьи 49, часть 3 статьи 50, часть 3 статьи 51, часть 4 статьи 52, часть 6 статьи 53, часть 8 статьи 55, части 6, 7 статьи 59 Правил благоустройства - в части слов «уполномоченное лицо» во всех употребляемых падежах, склонениях и числах.

В обоснование заявленных исковых требований административный истец указал, что Законом Ставропольского края от 2 марта 2018 № 14-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» и признании утратившим силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Ставропольского края» ст. 4.1 Закона Ставропольского края № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» изложена в следующей редакции : «Нарушение правил благоустройства территорий муниципального образования, если ответственность за указанное правонарушение не установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей».

Административный истец является субъектом регулируемых Правилами правоотношений, что следует из части 2 статьи 1 Правил, согласно которой Правила обязательны для всех юридических лиц, находящихся на территории города Ставрополя и (или) осуществляющих свою деятельность на территории города Ставрополя. Административный истец находится на территории города Ставрополя и осуществляет свою деятельность на территории города Ставрополя. Помимо этого, применение оспариваемых норм в отношении административного истца подтверждается протоколами об административном правонарушении в отношении юридического лица, приложенными к иску.

Оспариваемая истцом часть 2 статьи 1 Правил благоустройства, поскольку требования к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме урегулированы федеральным законодательством и административный ответчик обязан был учитывать действующее нормативное правовое регулирований осуществляемое на федеральном уровне и не вмешиваться в компетенцию федеральных органов власти.

Оспариваемая часть 6 статьи 53 Правил благоустройства в части указания на немедленное осуществление работ по удалению наледеобразований не соответствует требованиям Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 29 сентября 2003 года № 170 и Постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения».

Помимо этого, изложенные в оспариваемой части 5 и части 6 статьи 59 Правил благоустройства нормативные положения дублируют нормы федерального законодательства, за нарушение которых ответственность наступает в соответствии с Кодексом Российской Федераций об административных правонарушениях. Дублирование федеральных норм в оспариваемых Правилах с неизбежностью создает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, порождая правовую неопределенность, чем нарушаются права административного истца. Применение части 6 статьи 53 и частей 5 и 6 статьи 59 Правил с учетом статьи 4.1 – «Невыполнение правил благоустройства населенных пунктов» - Закона Ставропольского края № 14-кз от 2 марта 2018 года «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» конкурирует с составами административных правонарушений, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях : статьи 7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения), статьи 7.17 (уничтожение или повреждение чужого имущества), статьи 7.22 (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений).

Кроме того, в части 6 статьи 59 Правил использовано понятие «своевременно», а часть 2 статьи 7, часть 6 статьи 10, части 3,4,6 статьи 12, части 1,3 статьи 14, часть 5 статьи 16, часть 6 статьи 20, часть 11 статьи 21, часть 5 статьи 22, часть 3 статьи 23, части 1,3,5,6 статьи 27, части 3,5 статьи 29, часть 3 статьи 30, часть 4 статьи 31, части 1,2,3,6 статьи 32, части 3,4 статьи 34, часть 6 статьи 41, части 3,22,23 статьи 48, часть 9 статьи 49, часть 3 статьи 50, часть 3 статьи 51, часть 4 статьи 52, часть 6 статьи 53, часть 8 статьи 55, части 6,7 статьи 59 Правил содержат понятие - «уполномоченное лицо» в различных падежах, склонениях и числах. Данные понятия не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации.

Правила не раскрывают, в результате каких действий, основанных на властном подчинении одной стороны в силу гражданско-правовых взаимоотношений возникает полномочие и, каков объем данного полномочия у субъекта права, чтобы данный субъект был однозначно отнесен к оспариваемой категории «уполномоченных лиц».

Указанное в оспариваемой части требование о «своевременности» выполнения работ, перечисленных в части 6 статьи 59 Правил является субъективным, так как не содержит правила, которые позволяют точно определить начало, течение и окончание сроков. Неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

По ходатайству представителя административного ответчика к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города Ставрополя и глава города Ставрополя (том 2 л.д. 176).

В суде представитель административного истца – ООО УК «ЖЭУ-15» - Атрощенко С.В. поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика – Ставропольской городской Думы – Глызь О.П. требования административного иска не признала, поддержали доводы представленных в дело возражений. Пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Думы города Ставрополя, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

В возражениях на заявленные исковые требования Ставропольская городская Дума указала, что оспариваемые административным истцом отдельные положения Правил благоустройства продублированы из постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 и постановления Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года № 170. Правила благоустройства не содержат правовых норм, устанавливающих административную ответственность за их нарушения. Статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена санкция, применяемая к управляющим организациям за нарушение Правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений. Законом Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз (в редакции от 2 марта 2018 года) «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» (Закон № 20-кз) урегулированы административные правоотношения по вопросам, непосредственно не урегулированным Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации. Таким образом административная ответственность, применяемая к управляющим организациям, наступает только в рамках статьи 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а не статьи 4.1 Закона № 20-кз. В соответствии с Уставом ООО УК «ЖЭУ-15» является субъектом хозяйственной деятельности и может обращаться с требованиями в суд только в защиту своих интересов. Однако, административным истцом оспариваются отдельные положения Правил благоустройства, касающиеся неопределенного круга лиц и подпадающих под определение «уполномоченное лицо», что противоречит части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Представитель заинтересованных лиц - администрации города Ставрополя и главы города Ставрополя – Лянгузова С.Н. исковые требования не признала, просила в их удовлетворении отказать в полном объеме, ссылаясь на доводы письменных возражений, в которых заинтересованные лица указали, что действительно некоторые положения Правил благоустройства, продублированы из постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 и постановления Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 года № 170. Однако, вывод административного истца о том, что дублирование в Правилах благоустройства норм федерального законодательства может привести к нарушению пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является ошибочным, поскольку статьей 4.1. закона Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» предусмотрена административная ответственность только за те нарушения Правил благоустройства, ответственность за которые не установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Анализ всех оспариваемых административным истцом положений Правил благоустройства свидетельствует о том, что в некоторых оспариваемых Обществом нормах имеется четкое указание на конкретное уполномоченное лицо, а некоторые оспариваемые нормы Правил не имеют указания на конкретное уполномоченное лицо. Вместе с тем, администрация города Ставрополя считает, что оспариваемые административным истцом положения Правил благоустройства, содержащие термин «уполномоченное лицо», под понятие которого могут подпадать управляющие организации, не нарушают права как истца, так и управляющих организаций в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации; раздела VIII Жилищного кодекса Российской Федерации; (далее - ЖК РФ), части 2.3 статьи 161, части 2 статьи 162 Жилищного Кодекса Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей сторон, представителя заинтересованных лиц, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Ставропольской краевой прокуратуры Колячкиной И.В., полагавшей, что исковые требования удовлетворению не подлежат, Ставропольский краевой суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ).

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Аналогичные положения содержатся и в пункте 28 статьи 8 Устава муниципального образования города Ставрополя, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 года № 847.

Согласно абзацу 20 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение Правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Судом установлено, что оспариваемые Правила благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя утверждены решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части в суд может обратиться лицо, в отношении которого применен этот акт, а также лицо, которое является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из приложенных к административному иску документов следует, что административный истец – Общество с ограниченной ответственностью управляющая компания «Жилищно-эксплуатационный участок-15» имеет вид деятельности, в том числе, управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе. Обществу Управлением Ставропольского края по строительному и жилищному надзору 6 апреля 2015 года выдана лицензия на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (том 1 л.д. 52-53).

Между ООО УК «ЖЭУ-15» и собственниками помещений многоквартирных домов заключены договоры управления многоквартирными домами, на основании которых административный истец осуществляет свою деятельность по управлению многоквартирными домами, а именно, по заданию собственников помещений в многоквартирном доме за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имуществ в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещения в этом доме лицам, осуществлять иную, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Из протоколов об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом, приложенных к иску, следует, что в отношении ООО УК «ЖЭУ-15» специалистами администрации Ленинского района города Ставрополя составлены протоколы за нарушение требований части 6 статьи 53 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя, что влечет за собой административную ответственность в соответствии с Законом Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз часть 1 статьи 4.10 «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» (том 1 л.д. 39-43).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что административный истец является субъектом регулируемых Правилами благоустройства правоотношений как по изложенным основаниям, так и в соответствии с частью 2 статьи 1 Правил, согласно которой Правила обязательны для всех юридических лиц, находящихся на территории города Ставрополя и (или) осуществляющих свою деятельность на территории города Ставрополя.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений при принятии оспариваемого решения Думы Ставропольского края, суд установил следующее.

К полномочиям Ставропольской городской Думы согласно пункту 33 части 3 статьи 31 Устава города Ставрополя относится утверждение Правил благоустройства территории города Ставрополя, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. Таким образом, Правила благоустройства утверждены Ставропольской городской Думой в пределах полномочий, установленных Уставом города Ставрополя.

Пунктом 3 части 3 статьи 20 Устава города Ставрополя на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития города Ставрополя, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

На основании постановления администрации города Ставрополя от 13 июля 2017 года № 16-п «О проведении публичных слушаний по проекту решения Ставропольской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя» 28 июля 2017 года в 11 часов 00 минут были проведены публичные слушания по проекту Правил благоустройства, по результатам проведения которых комиссией по проведению публичных слушаний рекомендовано главе города Ставрополя доработать и внести проект Правил благоустройства на рассмотрение Ставропольской городской Думы.

Доработанный проект Правил благоустройства с учетом предложений, поступивших в ходе проведения публичных слушаний, был внесен главой города Ставрополя на рассмотрение Ставропольской городской Думы. Проект Правил благоустройства прошел правовые экспертизы в администрации города Ставрополя, Ставропольской городской Думе, прокуратуре города Ставрополя и был рассмотрен на заседании профильного комитета Ставропольской городской Думы.

На заседании Ставропольской городской Думы, состоявшемся 23 августа 2017 года, Правила благоустройства единогласно утверждены всеми присутствующими на заседании депутатами Ставропольской городской Думы (27 депутатов).

В соответствии с частью 3 статьи 57 Устава города Ставрополя Ставропольская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции и в пределах своих полномочий, принимает решения. Согласно части 5 статьи 57 Устава города Ставрополя председатель Ставропольской городской Думы подписывает решения Ставропольской городской Думы. Частью 4 статьи 60 Устава города Ставрополя установлено, что нормативный правовой акт, принятый Ставропольской городской Думой, направляется главе города Ставрополя для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Подписанное председателем Ставропольской городской Думы решение Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края» было направлено главе города Ставрополя для подписания и опубликования в газете «Вечерний Ставрополь».

Исполняющим полномочия главы города Ставрополя первым заместителем главы администрации города Ставрополя Мясоедовым А.А. решение № 127 года было подписано 1 сентября 2017 года, опубликовано в газете «Вечерний Ставрополь» № 159 от 6 сентября 2017 года и вступило в силу с 7 сентября 2017 года.

Исходя из изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что административным ответчиком соблюдены процедура принятия и порядок опубликования оспариваемого решения, принятого полномочным коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Ставрополя.

Разрешая требования административного истца в части того, что оспариваемое решение, принятое Ставропольской городской Думой по вопросам в области жилищных отношений, связанных с содержанием общего имущества в многоквартирном доме, не отнесенным к полномочиям административного ответчика, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, дублируют нормы федерального законодательства, за нарушение которого ответственность наступае6т в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, что создает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, порождая правовую неопределенность, чем нарушаются права административного истца, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме по следующим основаниям.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Нормы, закрепленные в разделе 1 Правил благоустройства территории города, устанавливают общие требования к организации, содержанию и уборке территории города, объектов благоустройства, зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, перечень работ по благоустройству, периодичность их выполнения.

В оспариваемой части 2 статьи 1 Правил благоустройства установлено – «Настоящие Правила обязательны для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, находящимися на территории города Ставрополя и (или) осуществляющими свою деятельность на территории города Ставрополя».

По мнению истца, указанная норма подлежит признанию недействующей в той мере, в которой распространяется на деятельность управляющих организаций, выполняющих работы и услуги по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах по договору управления, в соответствии с требованиями федерального законодательства, на основании лицензии. Поскольку деятельность управляющих организаций урегулирована на федеральном уровне федеральным законодательством, то не подлежат регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что не учтено при принятии оспариваемого решения Ставропольской городской Думы.

Действительно, статьей 4, разделами VIII и X Жилищного Кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном дома, и порядка их оказания и выполнения», постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера оплаты за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме надлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность», Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 29 сентября 2003 года № 170, регулируются отношения по поводу управления многоквартирными домами, в том числе, содержанию и ремонту общего имущества в таком доме.

Оспариваемые Правила благоустройства фактически воспроизводят содержание вышеуказанных нормативных правовых актов федерального уровня в области жилищных отношений и согласуются с аналогичными правовыми нормами, содержащимися в указанных правовых актах, не противоречат им.

Федеральное законодательство не исключает возможности воспроизведения в законах субъектов Российской Федерации и актах местного самоуправления положений федерального законодательства (пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), как не исключает и возможности наличия в региональных законодательных актах ссылок (отсылок) на положения федеральных нормативных правовых актов. Дублирование в муниципальных нормативных актах положений федерального законодательства само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого правового акта и не влечет за собой нарушение законных прав и интересов административного истца.

Оспариваемая часть 6 статьи 53 Правил благоустройства изложена в редакции : «Собственники зданий, строений, сооружений либо иные уполномоченные лица обязаны производить очистку кровель зданий, строений, сооружений от снега, наледи, сосулек. Очистка кровель зданий, строений, сооружений на сторонах, выходящих на пешеходные зоны, от наледеобразований должна производиться немедленно по мере их образования с предварительной установкой ограждений опасных участков. Кровли с наружным водоотводом необходимо периодически очищать от снега, не допуская его накопления более 30 сантиметров».

По мнению административного истца, указание в этой статье Правил благоустройства на необходимость «немедленно» производить очистку от наледеобразований противоречит положениям постановления Госстроя России от 29 сентября 2003 года № 170, где указано на необходимость удаления наледей и сосулек – «по мере необходимости» и постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290, где установлено, что проверка и очистка кровли от скопления снега и наледи производится при «необходимости».

По мнению суда, указание в Правилах на необходимость немедленной очистки кровель зданий, строений, сооружений на сторонах, выходящих на пешеходные зоны, от наледеобразований, не противоречит вышеуказанному федеральному законодательству и не свидетельствует о нарушении прав административного истца, а также об отсутствии обязанности проверки и при необходимости очистки кровли в указанных случаях, установленной для управляющей организации договором управления многоквартирным домом, поскольку формулировка «немедленно» конкретизирует время по уборке наледеобразований на кровле домов и водоотводящих устройств. Такая формулировка приводит к необходимости устранения наледеобразований немедленно после их обнаружения и до того, пока не причинен вред здоровью людей.

Оспариваемые часть 5 и часть 6 статьи 59 Правил благоустройства изложена в редакции - «5.При содержании фасада здания, строения и сооружения не допускается :

1)повреждение (загрязнение) поверхности стен фасада здания, строения и сооружения, в том числе подтеки, шелушение окраски, наличие трещин, отслоившейся штукатурки, облицовки, повреждение кирпичной кладки, отслоение защитного слоя железобетонных конструкций, занимающих более пяти процентов фасадной поверхности;

2)повреждение архитектурных и художественно-скульптурных деталей зданий, строений и сооружений, в том числе колонн, пилястр, капителей, фризов, тяг, барельефов, лепных украшений, орнаментов, мозаик, художественных росписей;

3)нарушение герметизации межпанельных стыков здания, строения и сооружения;

4)повреждение (загрязнение), разрушение выступающих элементов фасада здания, строения и сооружения, в том числе балконов, лоджий, эркеров, тамбуров, карнизов, козырьков, входных групп, ступеней;

5)самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания, строения и сооружения либо их элементов;

6)нарушение установленных требований по размещению вывесок, аншлагов (указателей с наименованиями улиц, переулков, площадей и номерами домов) на зданиях, строениях и сооружениях;

7)самовольное нанесение надписей, рисунков, расклейка и развешивание объявлений и других информационных сообщений на остановочных пунктах, стенах, столбах, заборах (ограждениях) и иных не предусмотренных для этих целей объектах;

8)загромождение балконов и лоджий предметами домашнего обихода (мебелью, тарой и т.п.), ставящее под угрозу обеспечение безопасности, в том числе противопожарной;

9)производить окраску балконов и лоджий в цвета, не соответствующие общему цветовому решению фасада.

6.Собственники жилых и общественных зданий, строений и сооружений либо иные уполномоченные лица обязаны своевременно осуществлять текущий ремонт и окраску, капитальный ремонт фасада здания, строения и сооружения, которые включают:

1)штукатурные работы, удаление грибковых выходов и покраску зданий;

2)содержание и ремонт водосточных труб;

3)ремонт отмосток здания;

4)ремонт кровли здания, кровли козырьков, кровельных отбойников карнизов;

5)ремонт ограждений и других элементов малых архитектурных форм;

6)ремонт входных дверей, балконов и лоджий;

7)выполнение иных требований, предусмотренных правилами и нормами технической эксплуатации зданий, строений и сооружений;

8)очистку от снега и льда крыш и козырьков, удаление наледи, снега и сосулек с карнизов, балконов и лоджий;

9)восстановление, ремонт и своевременную очистку отмосток, приямков цокольных окон и входов в подвалы;

10)поддержание в исправном состоянии размещенного на фасаде здания, строения и сооружения электроосвещения и включение его одновременно с наружным освещением улиц, дорог и площадей территории города Ставрополя;

11)очистку и промывку поверхностей фасада здания, строения и сооружения в зависимости от их состояния и условий эксплуатации;

12)содержание в чистоте балконов и лоджий;

13)мытье окон и витрин, вывесок и указателей;

14)очистку фасада здания, строения и сооружения от самовольно расклеенных объявлений, информации и надписей».

По мнению административного истца, положения указанной статьи Правил благоустройства дублируют нормы федерального законодательства, за нарушение которых ответственность наступает в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Применение части 6 статьи 53 и частей 5 и 6 статьи 59 Правил, с учетом статьи 4.1 (Невыполнение правил благоустройства населенных пунктов) Закона Ставропольского края № 20-кз от 10 апреля 2008 года «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», конкурирует с составами административных правонарушений, предусмотренных статьями : 7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения), 7.17 (уничтожение или повреждение чужого имущества), 7.22 (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений), что противоречит требованиям пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Муниципальные образования не имеют право привлекать к административной ответственности управляющую компанию за нарушение регионального законодательства по содержанию общего имущества многоквартирного дома, поскольку такая административная ответственность предусмотрена федеральным административным законодательством.

Данные исковые требования, по мнению суда, удовлетворению не подлежат, поскольку Правила благоустройства не содержат правовых норм, устанавливающих административную ответственность.

Действительно, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, в том числе, за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, влекущая наложение административного штрафа на должностных лиц и на юридических лиц (статья 7.22).

В соответствии с Законом Ставропольского края от 10 апреля 2008 года № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», в редакции от 2 марта 2018 года № 14-кз, абзац 1 части 1 статьи 4.1 изложен в следующей редакции - «1. Нарушение правил благоустройства территории муниципального образования, если ответственность за указанное правонарушение не установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях,-».

Однако, несогласие административного истца с оформленными в отношении него должностными лицами администрации Ленинского района города Ставрополя протоколами об административном правонарушении, со ссылкой на Правила благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя и, как полагает истец, превышение в данном случае полномочий таких должностных лиц по составлению протоколов об административном правонарушении, поскольку речь идет об общем имуществе многоквартирного дома, а также привлечение управляющей организации в таком случае к административной ответственности по Закону субъекта, а не по нормам Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении, не может являться основанием к признанию оспариваемых правовых норм Правил недействующими по указанным основаниям.

Правила благоустройства включают в себя нормативно-правовую базу по вопросу благоустройства территории городского округа и прилегающих территорий : Земельный кодекс Российской Федерации (определяет и регулирует земли населенных пунктов), Градостроительный кодекс Российской Федерации (в статье 1 определяется понятие устойчивого развития территорий, в статье 2 устанавливает его в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, в пункте 4 статьи 24 предусматривается, что региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе благоустройства территории), Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (к вопросам местного значения относит благоустройство территорий муниципальных образований), Приказ Минрегиона Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований».

Правила благоустройства - это совокупность мер по проведению водоснабжения и электроснабжения в сооружения, устройство дорог, обеспечение санитарной безопасности, снижение шума, улучшение микроклимата, которые обеспечивают благосостояние населения или конкретной территории. Организация мероприятий по охране окружающей среды, благоустройство и озеленение территории поселения являются одними из приоритетных вопросов органов местного самоуправления.

Таким образом, Правила, являясь сводом санитарно-эпидемиологических, технических, градостроительных, экологических и иных требований, предусмотренных федеральным законодательством, административную ответственность за нарушение содержащихся в них Правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме не содержат. Вопросы же законности установления какой-либо ответственности за нарушение этих Правил благоустройства, включая административную, выходят за рамки настоящего спора и разрешению не подлежат.

Помимо изложенного, административный истец указал, что в части 6 статьи 59, Правил использовано понятие - «своевременно», а часть 2 статьи 7, часть 6 статьи 10, части 3,4,6 статьи 12, части 1,3 статьи 14, часть 5 статьи 16, часть 6 статьи 20, часть 11 статьи 21, часть 5 статьи 22, часть 3 статьи 23, части 1,3,5,6 статьи 27, части 3,5 статьи 29, часть 3 статьи 30, часть 4 статьи 31, части 1,2,3,6 статьи 32, части 3,4 статьи 34, часть 6 статьи 41, части 3,22,23 статьи 48, часть 9 статьи 49, часть 3 статьи 50, часть 3 статьи 51, часть 4 статьи 52, часть 6 статьи 53, часть 8 статьи 55, части 6,7 статьи 59 Правил содержит понятие - «уполномоченное лицо» в различных падежах, склонениях и числах. Данные понятия не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Указание на своевременность выполнения работ, перечисленных в части 6 статьи 59 Правил является субъективным, так как не содержит правила, которые позволяют точно определить начало, течение и окончание сроков. Также Правила не раскрывают, в результате каких действий, основанных на властном подчинении одной стороны в силу гражданско-правовых взаимоотношений, возникает полномочие и каков объем данного полномочия у субъекта права, чтобы данный субъект был однозначно отнесен к оспариваемой категории «уполномоченных лиц».

Разрешая исковые требования в указанной части, суд приходит к следующему.

Техническое обслуживание жилищного фонда включает работы по контролю за его состоянием, поддержанию в исправности, работоспособности, наладке и регулированию инженерных систем и т.д. Контроль за техническим состоянием осуществляется путем проведения плановых и внеплановых осмотров. Текущий ремонт здания представляет собой комплекс строительных и организационно-технических мероприятий с целью устранения неисправностей (восстановления работоспособности) элементов, оборудования и инженерных систем здания для поддержания эксплуатационных показателей.

В связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 № 255-ФЗ предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами подлежит лицензированию. Таким образом, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, должны соответствовать определенным лицензионным требованиям.

Текущий ремонт жилого дома включает в себя комплекс строительных и организационно-технических мероприятий для устранения неисправностей (восстановления работоспособности) элементов, оборудования и инженерных систем дома для поддержания эксплуатационных показателей (раздел 2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года № 170).

Текущий ремонт общего имущества в многоквартирном жилом доме проводится на основании решения общего собрания собственников помещений. Собственники помещений обязаны утвердить на общем собрании перечень услуг и работ, условия их оказания и выполнения, а также размер их финансирования (пункт 17 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491). Собственники помещений вправе самостоятельно совершать действия по ремонту общего имущества или привлекать иных лиц для оказания услуг и выполнения работ по ремонту с учетом выбранного способа управления многоквартирным домом (пункт 12 указанных Правил). Если заключен договор с управляющей организацией, то в договоре управления, в том числе, должен содержаться перечень услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядок изменения такого перечня, размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, а также порядок внесения такой платы (части 2, 3 статьи 162 Жилищного Кодекса Российской Федерации). При этом управляющая организация должна обеспечивать нормативно установленные требования по содержанию и обслуживанию жилого фонда (части 2.2, 2.3 статьи 161 ЖК РФ).

Таким образом, утверждение административного истца о неоднозначности и неясности оспариваемого нормативного правового акта, являются несостоятельными. Вышеизложенными нормами федерального законодательства определен порядок, сроки проведения текущего ремонта, а потому указание в Правилах благоустройства на своевременное осуществление такого ремонта не может расцениваться как неопределенное и неясное.

Что касается заявленных административных требований относительно употребляемого в Правилах благоустройства термина – «уполномоченное лицо», то анализ статей, на которые указано в исковом заявлении свидетельствует о том, что истцом перечислены все статьи Правил благоустройства, где употребляется этот термин. Вместе с тем, в ряде статей указание на «уполномоченное лицо» вовсе не относится к административному истцу, поскольку речь идет о реализации комплексных проектов благоустройства (статья 7), содержании и ремонте водных устройств и фонтанов (статья 12), содержании уличного коммунально-бытового оборудования (статья 14), содержания уличного технического оборудования (статья 16), архитектурного освещения и праздничной иллюминации территории муниципального образования (статья 29), обследовании подпорных стен (статья 31), установке нестационарного торгового объекта (статья 34), строительстве и реконструкции инженерных сетей (статья 50), а потому не нарушает прав и законных интересов Общества.

В остальных нормах Правил указывается на обязанность собственников земельных участков, объектов и элементов благоустройства по ремонту и содержанию либо иных уполномоченных лиц.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности определяется гражданским законодательством.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым Правила благоустройства не относятся, или договором.

Случаи, когда административный истец является уполномоченным лицом, перечислены в Жилищном Кодексе Российской Федерации, а также предусмотрены в договоре управления многоквартирным домом, в соответствии с которым управляющие организации выполняют работы и (или) оказывают услуги по управлению многоквартирным домом, оказывают услуги и выполняют работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставляют коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществляют иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

С учетом изложенных обстоятельств, употребляемый в Правилах термин «уполномоченное лицо» указывает на то, что собственники имущества, обязанные в силу закона нести бремя содержания своего имущества, не лишены возможности на основании договора передать свои обязанности иному лицу, в том числе управляющей организации, то есть уполномочить иное лицо на осуществление определенных обязанностей.

Таким образом, отдельные положения Правил благоустройства, содержащие термин «уполномоченное лицо» соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемое административным истцом решение Ставропольской городской Думы принято в пределах компетенции Думы и в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства, без нарушения прав и свобод административного истца, опубликовано и введено в действие в установленном законом порядке, суд не усматривает оснований для признания его недействующим в части.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил :

в удовлетворении исковых требований Общества с ограниченной ответственностью управляющая компания «Жилищно-эксплуатационный участок - 15» о признании недействующими с момента вынесения судебного решения :

- часть 2 статьи 7, часть 6 статьи 10, части 3,4,6 статьи 12, части 1,3 статьи 14, часть 5 статьи 16, часть 6 статьи 20, часть 11 статьи 21, часть 5 статьи 22, часть 3 статьи 23, части 1,3,5,6 статьи 27, части 3,5 статьи 29, часть 3 статьи 30, часть 4 статьи 31, части 1,2,3,6 статьи 32, части 3,4 статьи 34, часть 6 статьи 41, части 3,22,23 статьи 48, часть 9 статьи 49, часть 3 статьи 50, часть 3 статьи 51, часть 4 статьи 52, часть 6 статьи 53, часть 8 статьи 55, части 6,7 статьи 59 Правил - в части слов «уполномоченное лицо» во всех употребляемых падежах, склонениях и числах – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Ставропольский краевой суд.

Судья Ставропольского

краевого суда Задорнева Н.П.