Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО «Быстрое Питание» к городскому совету депутатов Калининграда об оспаривании пункта 8.8.2 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года № 101),

У С Т А Н О В И Л:

Решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 были утверждены правила благоустройства территории городского округа «Город Калининград», согласно пункту 8.9.2 которых на территории города запрещается размещать НТО на придомовых территориях.

Решением городского совета депутатов Калининграда от 28 апреля 2017 года № 101 изменена нумерация приведенного пункта с присвоением соответственно нумерации 8.8.2.

ООО «Быстрое Питание» обратилось в Калининградский областной суд 13 августа 2019 года с административным иском о признании недействующими со дня принятия пунктов 8.8.1, 8.8.2 Правил благоустройства, ссылаясь на то, что городской совет депутатов Калининграда, установив пунктом 8.8.1 правил благоустройства запрет на размещение нестационарных торговых объектов в местах, не предусмотренных схемой размещения НТО, и пунктом 8.8.2 - на придомовых территориях, превысил свои полномочия, предоставленные Федеральным законом от 29 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которым органы местного самоуправления наделены правом утверждать схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не обладая правомочиями по распоряжению земельными участками, принадлежащими на праве общей собственности собственникам помещений в многоквартирных жилых домах (ст. 36, п. 2 ч. 2 ст. 44 Жилищного кодекса РФ, п. 2 ст. 209, п. 1 ст. 421 ГК РФ). По мнению административного истца, оспариваемые нормы по своему содержанию противоречат положениям п. 6 ч. 2 ст. 8 Федеральным законом от 29 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» о праве хозяйствующих субъектов самостоятельно разрешать вопросы по организации торговой деятельности, пункту 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10 о возможности временного размещения объектов на придомовых территориях, а также Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, которым предусмотрена возможность размещения объектов обслуживания жилой застройки на земельных участках, предназначенных для размещения многоквартирных жилых домов.

Кроме того, административный истец указывал, что в нарушение ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года № 447-ФЗ) оценка регулирующего воздействия проекта Правил благоустройства не проводилась и в этой связи запрет на размещение нестационарных торговых объектов в местах, не предусмотренных схемой размещения НТО, в том числе на придомовых территориях, носит произвольный характер.

Оспариваемыми нормами, по утверждению ООО «Быстрое Питание», нарушены его права с учетом составления в отношении общества в августе 2019 года протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ст. 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, по фактам неправомерного, в нарушение п. 8.8.2 Правил благоустройства, размещения нестационарных торговых объектов на придомовой территории многоквартирных жилых домов.

Решением Калининградского областного суда от 7 октября 2019 года в удовлетворении административного иска ООО «Быстрое Питание» отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 6 февраля 2020 года решение Калининградского областного суда от 7 октября 2019 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба ООО «Быстрое Питание» - без удовлетворения.

В дальнейшем решением городского совета депутатов Калининграда от 30 июня 2021 года № 182, введенным в действие 8 июля 2021 года, утверждены правила благоустройства городского округа «Город Калининград» в новой редакции; оспариваемые в части правила благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденные решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (с последующими изменениями и дополнениями) признаны утратившими силу.

В последующем определением Калининградского областного суда от 2 августа 2021 года отменено решение Калининградского областного суда от 7 октября 2019 года по новым обстоятельствам в связи с принятием постановления Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 года № 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан ФИО1, ФИО2 и других".

Этим же определением от 2 августа 2021 года производство по настоящему административному возобновлено.

Определением от 18 ноября 2021 года прекращено производство по настоящему делу в части требования об оспаривании пункта 8.8.1 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года № 101).

Таким образом, предметом судебной проверки по настоящему делу является утративший силу пункт 8.8.2 названных правил благоустройства.

В судебном заседании представитель ООО «Быстрое Питание» - ФИО3 уточнил, что с учетом положений статьи 4.6 КоАП РФ и добровольной оплаты в октябре 2019 года административного штрафа, назначенного постановлением мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года по делу № 5-478/2019 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, ООО «Быстрое Питание» не считается лицом, подвергнутым административному наказанию по статье 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях за нарушение запрета на размещение НТО на придомовых территориях.

Однако продолжающее нарушение прав и законных интересов пунктом 8.8.2 утративших силу 8 июля 2021 года правил благоустройства (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 с последующими изменениями) ООО «Быстрое Питание» усматривает в том, что денежные средства, уплаченные в счет административного штрафа по постановлению мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года по делу № 5-478/2019, до настоящего времени не возвращены ООО «Быстрое Питание», которое намерено обратиться с требованиями об их возврате за счет бюджета.

Представитель городского совета депутатов Калининграда – ФИО4 возражала против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что в период применения к ООО «Быстрое питание» пункта 8.8.2 правил благоустройства (то есть до октября 2019 года включительно) оспариваемая норма не противоречила действовавшим до 1 марта 2021 года СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях», пункт 2.10 которых содержал прямой запрет на размещение на территории дворов жилых зданий любых предприятий общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки павильоны и т.д.

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вступившими в законную силу постановлением мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года и постановлением мирового судьи 2 судебного участка Ленинградского района г.Калининграда от 10 октября 2019 года ООО «Быстрое Питание» привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, по фактам размещения соответственно 20 июня 2019 года и 19 июля 2019 года нестационарных торговых объектов на придомовой территории многоквартирных домов № 76-82 на Ленинском проспекте в г.Калининграде и № 17-21 на ул.Фрунзе в г.Калининграде в нарушение пункта 8.8.2 Правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года № 101), которым было запрещено размещать нестационарные торговые объекты на придомовых территориях в границах городского округа «Город Калининград»

Таким образом, к ООО «Быстрое Питание» фактически применен пункт 8.8.2 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград» (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 с последующими изменениями), утративших силу 8 июля 2021 года.

В соответствии с частью 1 статьи 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.

С учетом приведенной нормы закона и уплаты административного штрафа, назначенного постановлением мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года, ООО «Быстрое Питание» с ноября 2020 года не считается лицом, подвергнутым административному наказанию за нарушение запрета на размещение НТО на придомовых территориях.

В то же время, само по себе данное обстоятельство не свидетельствует о наличии основания к прекращению производства по настоящему делу (п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ), принимая во внимание доводы административного истца о сохранении актуальности спора ввиду намерения в последующем поставить вопрос о возврате уплаченного административного штрафа.

В этой связи требования ООО «Быстрое Питание» об оспаривании пункта 8.8.2 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград» (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 с последующими изменениями) подлежат разрешению по существу.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к следующему.

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45.1).

В силу пунктов 36 - 38 части 1 Градостроительного кодекса РФ благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий; прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию нормативных актов, устанавливающих требования к размещению таких элементов благоустройства, как нестационарные торговые объекты, само по себе согласуется с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", по смыслу которых к вопросам местного значения муниципальных и городских округов относится, в частности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Это полномочие не противоречит конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, предназначенного для решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных локальных традиций.

Таким образом, городской совет депутатов наделен полномочиями по урегулированию в правилах благоустройства территории муниципального образования вопросов, касающихся размещения, в том числе на придомовых территориях нестационарных торговых мест как элементов благоустройства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование вопросов благоустройства территории муниципального образования как деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан должно - если оно сопряжено с ограничением свободы предпринимательства или правомочий собственника земельного участка - отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации, включая ее статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), требованиям справедливости, разумности и соразмерности, допустимости ограничения прав и свобод только федеральным законом, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 9-П, от 31 января 2011 г. N 1-П, от 12 мая 2011 г. N 7-П).

В постановлении от 19 апреля 2021 года № 14-П Конституционный Суд Российской Федерации закрепил следующую позицию:

положения федерального законодательства не предполагают возможности для органов местного самоуправления - вопреки их конституционному предназначению и разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных отношений - самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом;

собственники помещений в многоквартирном доме, реализуя правомочие, закрепленное пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, по общему правилу, вправе предоставлять принадлежащий им земельный участок (его часть) для размещения нестационарных торговых объектов. При этом размещение таких объектов не должно нарушать интересы иных лиц и противоречить нормативным актам, принятым правотворческими органами в пределах их компетенции;

следовательно, торговая деятельность, будучи дополнительным (факультативным) видом использования указанного участка, допустима лишь как дополнение к основным видам благоустройства придомовой территории, непосредственно направленным на удовлетворение потребностей граждан в жилье и в комфортной среде обитания (озеленение, организация мест для отдыха и т.д.), и не может подменять данные виды или препятствовать их осуществлению.

На основе приведенных правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочием устанавливать в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютный (недифференцированный) запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, если собственниками этих участков выражено согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Поскольку пункт 8.8.2 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года № 101), содержал прямой запрет размещать нестационарные торговые объекты на придомовых территориях, учитывая правовую позицию, изложенную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2021 года № 14-П, данный пункт подлежит признанию не соответствующим закону с момента принятия в той мере, в которой при установлении органами местного самоуправления в правилах благоустройства территории городского округа полностью исключается возможность для собственников образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков принять решение о размещении на них нестационарных торговых объектов, если это не нарушает обязательные требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Соответствующий правовой подход изложен Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 20 октября 2021 года № 44-АПА21-2, постановленном по административному делу с аналогичными фактическими обстоятельствами.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск удовлетворить.

Признать незаконным с момента принятия пункт 8.8.2 правил благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года № 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года № 101), в той мере, в которой при установлении органами местного самоуправления в правилах благоустройства территории городского округа полностью исключается возможность для собственников образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков принять решение о размещении на них нестационарных торговых объектов, если это не нарушает обязательные требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 2 декабря 2021 года.

Судья Калининградского

областного суда А.А. Струкова