Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Видюкова Сергея Сергеевича о признании не действующим в части п.п. 4.4 п.4 Порядка действий по предотвращению выжигания сухой растительности на территории Ростовской области, утвержденного Постановлением Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года № 810 «О мерах по противодействию выжиганию сухой растительности на территории Ростовской области»,

у с т а н о в и л :

Постановлением Правительства Ростовской области от 30.08.2012 № 810 (далее также – Постановление № 810) «О мерах по противодействию выжиганию сухой растительности на территории Ростовской области» утвержден Порядок действий по предотвращению выжигания сухой растительности на территории Ростовской области» (Приложение № 1) (далее также – Порядок).

В соответствии с подпунктом 4.4 пункта 4 Порядка предусмотрено при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков проводить предусмотренные действующим законодательством противопожарные мероприятия в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, в том числе создавать защитные противопожарные полосы, своевременно уничтожать пожнивные остатки безогневыми способами, обеспечивать наличие достаточного количества первичных средств пожаротушения для локализации и ликвидации горения, обеспечивать охрану земельных участков от поджога, размещать информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности.

В Постановление № 810 внесены изменения Постановлениями Правительства Ростовской области от 7 мая 2014 № 325, 18 мая 2016 года № 359, 16 августа 2017 года № 576.

Содержание приведенного выше подпункта названного нормативного правового акта изложено в редакции Постановления Правительства Ростовской области от 18 мая 2016 года № 359 «О внесении изменений в постановление Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года № 810».

Административный истец индивидуальный предприниматель Видюков С.С. обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом его уточнения просил суд о признании недействующим подпункта 4.4 пункта 4 Порядка в части указания, что при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков необходимо создавать защитные противопожарные полосы, размещать информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности, с момента принятия решения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат Правилам противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, не отвечают критериям определенности законодательного регулирования, отсутствует порядок исполнения возложенных обязанностей.

Как указывает административный истец, он является собственником земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН. Постановлением Административной комиссии при Администрации Чертковского района Ростовской области от 11 июля 2019 года ИП Видюков А.Д. привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.4.5 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 № 237-ЗС «Об административных правонарушениях», выразившегося в нарушении п.п.4 п.4 Порядка (не создал защитные противопожарные полосы, не разместил информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности), с назначением административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Административный истец ИП Видюков С.С. в судебное заседание не явился, извещен, дело рассмотрено в его отсутствие.

Представители административного истца по доверенности Вертянов А.Д., Сатина Д.А. поддержали заявленные требования и пояснили, что на момент рассмотрения настоящего дела два постановления о привлечении к административной ответственности ИП Видюкова С.С. от 11 июля 2019 года и 19 ноября 2019 года не вступили в законную силу в связи с их обжалованием. Оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют Правилам противопожарного режима, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 390 от 25 апреля 2012 года, Областному закону «О противопожарной безопасности», поскольку указанными нормативными актами не предусмотрены меры по созданию противопожарных полос и установлению информационных стендов. Оспариваемые положения нормативного акта допускают неопределенность при их исполнении, поскольку не указаны размер, вид противопожарной полосы, требования, предъявляемые к стенду (размер, содержание, местоположение и т.п.).

Представитель Правительства Ростовской области по доверенности Венецкая Е.И. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Ростовской области, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области по доверенности Новик А.А. в судебном заседании пояснила, что земельный участок, принадлежащий административному истцу, многоконтурный, прилегает к лесному массиву. Противопожарный режим устанавливается ежегодно исходя из гидрометеорологических показателей и климатических условий. В силу полномочий субъекта в области охраны окружающей среды и противопожарной безопасности, отнесенных к совместному ведению с Российской Федерацией, Правительство Ростовской области приняло оспариваемый нормативный акт с соблюдением публичных и частных интересов в целях обеспечения сохранности окружающей среды.

Представитель Департамента по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ростовской области по доверенности Волошин В.Г. в судебном заседании пояснил, что Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Областной закон от 25 ноября 2004 года № 202-ЗС «О пожарной безопасности» предусматривают полномочия Правительства Ростовской области на принятие нормативного правового акта, устанавливающего иные противопожарные мероприятия, не предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390 «О противопожарном режиме». Определенность оспариваемой правовой нормы сомнений не вызывает.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ростовской области Емелиной Е.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Производство по делам о признании нормативного правового акта недействующим регулируется нормами главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно п.2 ч.8 ст.213 КАС Российской Федерации при рассмотрении соответствующей категории административных дел, в числе иных обстоятельств суд выясняет соблюдение нормативных правовых актов, определяющих порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая полномочия органа, его принявшего, форму и вид акта, непосредственно процедуру его принятия, а также порядок опубликования и введения в действие.

При проверке процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, областным судом установлено следующее.

Земельный кодекс Российской Федерации определяет понятие охраны земли как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

К числу, нормативных правовых актов, регулирующих охрану земель, относится Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Сохранение почв и их плодородия предусмотрено Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» установлен запрет на выжигание растительности (абз.3 ст.28 Федерального закона).

Охрана окружающей среды и противопожарная безопасность относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п.«д», «з», «к» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции РФ).

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

На основании абзацев 2 и 3 ст.18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относятся нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции, организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности.

Субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности, не противоречащие требованиям пожарной безопасности, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз.3 ст.20 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем Федеральный закон «О пожарной безопасности», требования пожарной безопасности (ст.2 Федерального закона).

Полномочия органов государственной власти Ростовской области на принятие нормативных правовых актов по пожарной безопасности закреплены в статье 2.1 Областного закона от 25 ноября 2004 года № 202-ЗС «О пожарной безопасности».

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды на территории Ростовской области закреплено в ст.2 Областного закона Ростовской области от 11.03.2003 № 316-ЗС «Об охране окружающей среды в Ростовской области».

Анализ федерального и регионального законодательства Ростовской области свидетельствует о том, что к предмету регионального законодательного регулирования отношений в области пожарной безопасности относятся полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, пожарная охрана, обеспечение пожарной безопасности.

Таким образом, во исполнение предоставленных законодателем полномочий, в соответствии с Федеральными законами от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 «О противопожарном режиме» и в целях предотвращения выжигания сухой растительности на территории Ростовской области постановлением Правительства от 30.08.2012 № 810 утвержден Порядок действий по предотвращению выжигания сухой растительности на территории Ростовской области.

Порядок принятия Правительством Ростовской области постановлений регламентирован ст.13 Областного закона Ростовской области от 01.08.2011 № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области».

Структура Правительства Ростовской области на момент принятия Постановления Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года была определена Указом Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 07.09.2011 № 73 (ред. от 23.04.2013) «Об утверждении структуры Правительства Ростовской области и структуры органов исполнительной власти Ростовской области», с 14 апреля 2014 года Указом Губернатора Ростовской области от 5 февраля 2014 года «О структуре Правительства Ростовской области и структуре органов исполнительной власти Ростовской области».

В соответствии со статьей 57 Устава Ростовской области Указом Губернатора Ростовской области от 20 марта 2012 года № 12 утвержден регламент Правительства Ростовской области, утративший силу в связи с принятием Указа Губернатора Ростовской области от 10.06.2015 № 35, которым утвержден регламент Правительства Ростовской области, утративший силу с 21 марта 2016 года в связи с изданием Указа Губернатора Ростовской области от 21.03.2016 № 50.

Судом установлено, что проекты нормативных правовых актов рассматривались на заседаниях Правительства Ростовской области при наличии кворума, решения о принятии проектов принимались по результатам голосования членов правительства большинством голосов.

Порядок опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства Ростовской области регламентирован Областным законом от 29.11.2003 № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Российской Федерации, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области».

В соответствии с п.1 ст.4 Областного закона от 29.11.2003 № 85-ЗС официальным опубликованием постановления органа исполнительной власти Ростовской области считается первая публикация его полного текста в газете «Наше время» или «Собрании правовых актов Ростовской области» либо его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или официальном портале правовой информации Ростовской области (pravo.donland.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Постановление Правительства Ростовской области от 30.08.2012 № 810 опубликовано в газете «Наше время» № 512-516 от 12 сентября 2012 года, вступило в силу со дня его официального опубликования.

Постановление Правительства Ростовской области от 7 мая 2014 года № 325 опубликовано в Собрании правовых актов Ростовской области, № 5, май 2014 года (часть 1), стр. 522.

Постановление Правительства Ростовской области от 18 мая 2016 года № 359 опубликовано 24 мая 2016 года на официальном портале правовой информации Ростовской области (pravo.donland.ru) номер опубликования 6114201605240013.

Постановление Правительства Ростовской области от 16 августа 2017 года № 576 опубликовано 21 августа 2017 года на официальном портале правовой информации Ростовской области (pravo.donland.ru) номер опубликования 6114201708210025.

Постановление Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года № 810, а также изменяющие его нормативные правовые акты приняты с соблюдением положений статьи 61 Устава Ростовской области – Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС с последующими изменениями и дополнениями, пункта 2 статьи 14 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области», определяющих форму и вид нормативного правового акта, принимаемого Правительством Ростовской области, подписаны уполномоченным на то должностным лицом – Губернатором Ростовской области (ст.ст.54, 60 Устава Ростовской области).

Таким образом, нарушений процедуры принятия, опубликования и введения в действие постановления, отдельное положение которого оспаривается ИП Видюковым С.С., а также изменяющих его постановлений, не допущено.

В соответствии с абзацем 4 статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности.

С 2017 года индивидуальный предприниматель Видюков Сергей Сергеевич является собственником земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства, площадью 233 969 кв.м, образованного из четырех земельных участков, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

Таким образом, ИП Видюков С.С. является субъектом правоотношений, регулируемых Постановлением Правительства Ростовской области от 30 августа 20212 года № 810 «О мерах по противодействию выжиганию сухой растительности на территории Ростовской области».

В частности, в отношении ИП Видюкова С.С. Административной комиссией при Администрации Чертковского района Ростовской области возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.4.5 Областного закона «Об административных правонарушениях» за нарушение подпункта 4.4 пункта 4 приложения № 1 к Постановлению Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года № 810, выразившегося в несоздании защитных противопожарных полос, неразмещении информационных стендов о запрете выжигания сухой растительности на земельном участке с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН.

Из имеющихся в материалах административного дела копий постановлений о привлечении ИП Видюкова С.С. к административной ответственности по ч.2 ст.4.5 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года № 237-ЗС «Об административных правонарушениях» следует, что событием административного правонарушения является отсутствие на земельном участке защитной противопожарной полосы и информационного стенда.

По мнению административного истца, оспариваемые положения Правил противоречат Правилам противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390.

Проверяя соответствующие доводы ИП Видюкова С.С., областной суд в контексте исполнения положений п.3 ч.8 ст.213 КАС Российской Федерации, предусматривающего, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установил следующее.

Пожарная безопасность – состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абз.2 ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Требования противопожарной безопасности определены Федеральным законом «О пожарной безопасности» как специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

Действиями по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности являются меры пожарной безопасности (абз.7 ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Меры пожарной безопасности разрабатываются в соответствии с законодательством Российской Федерации по пожарной безопасности, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценкой пожарной опасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений (ч.1 ст.21 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ).

Противопожарный режим согласно ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» представляет собой совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности.

Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390, содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов.

В частности, в разделе I Правил противопожарного режима в Российской Федерации определены общие положения требований пожарной безопасности, раздел Х содержит требования пожарной безопасности к объектам сельскохозяйственного производства.

Применительно к вопросу выжигания сухой растительности относится абз.1 п.218 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, в соответствии с которым запрещается выжигание сухой травянистой растительности, стерни, пожнивных остатков (за исключением рисовой соломы) на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, разведение костров на полях. Выжигание рисовой соломы может производиться в безветренную погоду при соблюдении условия, предусмотренного пунктом 72(1) настоящих Правил.

Вопросы, связанные с организацией защитной противопожарной полосы на землях сельскохозяйственного назначения, в разделе Х Правил противопожарного режима в Российской Федерации не урегулированы, притом что требования к мерам пожарной безопасности безусловно зависят от целевого назначения земель. Также самостоятельно не урегулированы на уровне федерального законодательства в рамках охраны земель вопросы пожарной безопасности на землях сельскохозяйственного назначения в области предотвращения низовых пожаров.

Однако в числе общих положений Правил противопожарного режима в Российской Федерации в п.72 (3) предусмотрено, что в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером.

Совокупное толкование положений раздела Х «Объекты сельскохозяйственного производства» и пункта 72 (3) раздела 1 «Общие положения» Правил противопожарного режима в Российской Федерации позволяет утверждать, что федеральный законодатель определил обязанность пользователей земельных участков, прилегающих к лесу, в частности, отделять лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метров или иным противопожарным барьером.

В ст.37 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определена классификация противопожарных преград, названы типы, на которые подразделяются противопожарные преграды в зависимости от способа предотвращения распространения опасных факторов пожара.

Противопожарная минерализованная полоса является одним из видов защитной противопожарной полосы.

В частности, по способам устройства защитные противопожарные полосы разделяются на три вида:

- минерализованные – с помощью различных почвообрабатывающих орудий с поверхности земли полностью удалены растительный покров и подстилка;

- полосы, созданные путем искусственного выжигания напочвенного покрова;

- полосы, созданные путем посева или посадки устойчивых к огню растений.

Таким образом, указание в оспариваемом нормативном правовом акте на создание защитных противопожарных полос, к которым относятся и минерализованные полосы, является допустимым с точки зрения соответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Также суд признает осуществленным в рамках полномочий, закрепленных на федеральном уровне, правовое регулирование Правительством Ростовской области отношений в сфере пожарной безопасности и охраны окружающей среды в виде возложения на пользователей земельных участков сельскохозяйственного назначения оспариваемым нормативным правовым актом обязанности по размещению информационного стенда о запрете выжигания сухой растительности. Основания для данного вывода следующие.

Природопользование и охрана окружающей среды представляют собой совокупность мер и мероприятий, которые направлены на снижение и устранение негативного воздействия человеческой жизнедеятельности на окружающую природу. В зависимости от области воздействия, мероприятия по охране окружающей среды можно классифицировать как региональные, общегосударственные и международные.

В соответствии со ст.25 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» противопожарная пропаганда осуществляется через средства массовой информации, посредством издания и распространения специальной литературы и рекламной продукции, проведения тематических выставок, смотров, конференций и использования других не запрещенных законодательством Российской Федерации форм информирования населения. Противопожарную пропаганду проводят органы государственной власти, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, органы местного самоуправления и организации.

Противопожарная пропаганда направлена на профилактику пожаров – совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий.

Формы информирования населения определяются в зависимости от области правоотношений.

К одной из форм информирования населения относится размещение информации на стендах, аншлагах и т.п.

Под стендом понимается щит, стойка и т. п., на которых выставляются для обозрения какие-либо экспонаты, вывешиваются диаграммы, газеты или другие информационные материалы (Словарь русского языка: В 4-х т. / РАН, Институт лингвистических исследований под ред. А. П. Евгеньевой, Большой толковый словарь русского языка под ред. С. А. Кузнецова).

В рассматриваемом случае информационный стенд служит средством информирования лиц о недопущении пожаров, соблюдении правил пожарной безопасности.

Отсутствие в Правилах противопожарного режима Российской Федерации указания на обязанность устанавливать информационные стенды (стенды, щиты) о запрете выжигания сухой растительности само по себе не предполагает вывода о несоответствии оспариваемого нормативного акта положениям акта, имеющего большую силу, поскольку иное означало бы отсутствие реализации полномочий субъекта Российской Федерации разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности.

Нормативные правовые акты, содержание требования пожарной безопасности подлежат применению в их совокупности исходя из целей их издания – обеспечения пожарной безопасности.

Следовательно, Правительство Ростовской области, осуществляя правовое регулирование в части определения мероприятий пожарной безопасности на землях сельскохозяйственного назначения, исходило из предусмотренных действующим законодательством противопожарных мероприятий в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390.

При этом суд также принимает во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженную в принятых им постановлениях, согласно которой законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, должен избегать вторжения в сферу федерального ведения, при этом он вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе, не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления от 18 января 1996 года № 2-П, от 9 января 1998 года № 1-П, от 21 декабря 2005 года № 13-П, от 24 декабря 2013 года № 30-П, от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 28 марта 2017 года № 10-П и др.).

Из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды и пожарной безопасности, если он не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

В данном случае правовое регулирование осуществления мероприятий (действий) по противодействию выжиганию сухой растительности при использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения, касающихся создания защитных противопожарных полос и размещения информационных стендов о запрете выжигания сухой растительности, на региональном уровне не входит в противоречие с требованиями пожарной безопасности, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно разъяснению, данному в п.35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.

Механизм действия нормативного положения должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

В силу ч.2 ст.4.5 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» административная ответственность наступает за невыполнение или ненадлежащее выполнение мер по предотвращению выжигания сухой растительности, установленных нормативными правовыми актами Ростовской области.

Оспариваемые ИП Видюковым С.С. положения определяют обязанности землепользователей земель сельскохозяйственного назначения по проведению противопожарных мероприятий в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, в том числе создавать защитные противопожарные полосы, размещать информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности.

Создание защитной противопожарной полосы подразумевает с учетом Правил о противопожарном режиме в Российской Федерации обустройство минерализованной полосы либо иного противопожарного барьера.

Предоставление субъектам правоотношений права свободы усмотрения в выборе вида противопожарного барьера, способа устройства информационного стенда направлено на соблюдение баланса публичных и частных интересов, не ставит под сомнение достижение цели его размещения.

Использование региональным законодателем в оспариваемой норме словосочетания «в том числе», синонимом которого является «включая», что с учетом изложенных выше выводов не исключает возможности дополнения региональным законодателем мер пожарной безопасности, определенных на федеральном уровне, не привело к неконкретности формулировки, дисбалансу правового регулирования.

Оспариваемое положение, обладая бланкетным характером, не должно дублировать содержание Правил о противопожарном режиме в Российской Федерации. В имеющемся виде данное положение не допускает неясности и неопределенности в его толковании, не нарушает принципа недопустимости применения нормативных правовых актов, предусматривающих по сравнению с Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» более низкие требования в соответствующей сфере общественных отношений.

Доводы о несоблюдении процедуры принятия нормативного правового акта по причине отсутствия лингвистической экспертизы неубедительны, поскольку Инструкция по делопроизводству в Правительстве Ростовской области (распоряжение Правительства Ростовской области от 8 апреля 2015 года № 151), равно как Регламент Правительства Ростовской области (утвержден Указом Губернатора Ростовской области от 21 марта 2016 года № 50), на которые сослался представитель административного истца, устанавливают порядок оформления, подготовки проектов правовых актов, то есть не регулирует порядок и процедуру принятия нормативного правового акта Правительством Ростовской области.

В силу п.2 ч.2 ст.215 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного выше суд приходит к выводу об отсутствии в данном случае оснований для признания оспариваемого положения недействующим и, соответственно, оснований для удовлетворения административного искового заявления ИП Видюкова С.С.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

отказать в удовлетворении административных исковых требований индивидуального предпринимателя Видюкова Сергея Сергеевича о признании не действующим п.п. 4.4 п. 4 Порядка действий по предотвращению выжигания сухой растительности на территории Ростовской области, утвержденного Постановлением Правительства Ростовской области от 30 августа 2012 года № 810 «О мерах по противодействию выжиганию сухой растительности на территории Ростовской области», в части указания, что при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков создавать защитные противопожарные полосы, размещать информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Шикуля

Решение в окончательной форме принято 3 июля 2020 года.

Судья Е.В. Шикуля