Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца прокурора Степанцовой Н.А., представителя административного ответчика Правительства Республики Дагестан Джалилова Н.Г., представителя заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан Гаджиевой П.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан об оспаривании в части нормативного правового акта,

установил:

первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением к Правительству Республики Дагестан о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 4 п.14 Правил предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из республиканского бюджета Республики Дагестан в целях возмещения части их затрат, связанных с развитием отдельных подотраслей животноводства в Республике Дагестан», утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 08.04.2020 г. № 69 как противоречащего федеральному законодательству. В обоснование заявленных требований указано, что вышеприведенная норма предусматривает одним из оснований для принятия Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан решения об отказе в предоставлении субсидии, отсутствие или недостаточность лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству на предоставление субсидии. Между тем, принимая на себя расходные обязательства предоставлять сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидии из республиканского бюджета в рамках реализации мероприятий государственной программы, Правительство Республики Дагестан обязано предусматривать бюджетные ассигнования для реализации Постановления Правительства Республики Дагестан от 08.04.2020 г. № 69 и учитывать соответствующие расходные обязательства при формировании и принятии республиканского бюджета. В противном случае оспариваемая норма позволит Правительству Республики Дагестан не предусматривать в бюджете на очередной финансовый год расходные обязательства для целей предоставления субсидий из республиканского бюджета, что противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Административным ответчиком Правительством Республики Дагестан в лице представителя Караченцева С.В., а также заинтересованным лицом – Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан в лице представителя Гаджиевой П.Г. представлены письменные возражения, в которых содержится просьба об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что предоставление субсидий в полной мере зависит от поступления в республиканский бюджет субсидий из федерального бюджета. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 г. № 887 высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации при определении оснований для отказа получателю субсидии в предоставлении субсидии имеет право самостоятельно определять необходимые основания для отказа в зависимости от специфики предоставляемой субсидии. Отказ в предоставлении субсидий ввиду отсутствия лимитов бюджетных обязательств носит повсеместный характер, такое основание отказа содержится в ряде федеральных и региональных нормативных актов.

В судебном заседании прокурор Степанцова Н.А. заявленные требования поддержала, просила удовлетворить их по основаниям, приведенным в административном исковом заявлении.

Представитель Правительства Республики Дагестан Джалилов Н.Г. и представитель Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан Гаджиева П.Г. административное исковое заявление не признали, просили отказать в его удовлетворении по основаниям, приведенным в возражениях.

Проверив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему выводу.

Статьей 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" установлены правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляемая в том числе путем предоставления им бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на поддержку развития сельского хозяйства, предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6, часть 2 статьи 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства").

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, приложением N 7 к которой являются Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растениеводства и животноводства.

Как указано в пункте 1 данных Правил, они устанавливают условия, цели и порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растениеводства и животноводства (далее - субсидии).

Законом Республики Дагестан от 24.12.2007 N 73 (ред. от 17.02.2020) "О развитии сельского хозяйства в Республике Дагестан" предусмотрено (статьи 3, 9, 12) право сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих свою деятельность на территории республики, получать государственную поддержку, предусмотренную настоящим законом, в том числе, в форме предоставления субсидий.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 13 декабря 2013 года N 673 утверждена государственная программа Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", для реализации которой на региональном уровне осуществляется финансирование ее подпрограмм и основных мероприятий. Для достижения этих целей подпрограммой "Развитие отраслей агропромышленного комплекса» предусматривается в том числе увеличение производства сельскохозяйственной продукции на основе проведения комплексной модернизации материально-технической базы; развитие социально значимых отраслей: овцеводства и козоводства, табунного коневодства, обеспечивающих сохранение традиционного уклада жизни и занятости на селе; повышение конкурентоспособности мясного скотоводства; совершенствование и улучшение племенных, продуктивных качеств племенного скота; сохранение генофонда пород, разводимых в республике; развитие системы страхования и кредитования, способствующих устойчивому развитию сельскохозяйственного производства и снижению ее рисков; рост объемов производства продукции животноводства на основе стабилизации поголовья сельскохозяйственных животных; создание сбалансированной кормовой базы и переход к новым технологиям содержания и кормления животных; увеличение продуктивности скота за счет обеспечения породного обновления и эффективного использования биопотенциала пород; увеличение поголовья коров, в том числе специализированных мясных пород, с внедрением новых технологий их содержания и кормления; обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей племенным материалом крупного рогатого скота мясного и молочного направления продуктивности, а также мелкого рогатого скота; сохранение и увеличение численности племенного поголовья крупного и мелкого рогатого скота.

В рамках реализации данной подпрограммы правительством Республики Дагестан принято постановление от 8 апреля 2020 года N 69, которым утверждены Правила предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из республиканского бюджета Республики Дагестан в целях возмещения части их затрат, связанных с развитием отдельных подотраслей животноводства в Республике Дагестан, содержащие оспариваемые по настоящему административному делу нормативные положения.

В абзаце 4 пункта 14 Правил указано, что одним из оснований для принятия Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан решения об отказе в предоставлении субсидии является отсутствие или недостаточность лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству на предоставление субсидий.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации,

Согласно абзацам 20, 21, 22 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Публичными обязательства являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате: - принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации; - принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 этой статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: 1) из федерального бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов); 2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно подп.6 ч.2 ст.33 Закона Республики Дагестан от 10.03.2015 N 18 (ред. от 11.06.2019) "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан», составление проекта республиканского бюджета основывается также на государственных программах Республики Дагестан (проектах государственных программ Республики Дагестан, проектах изменений указанных программ).

Приведенные положения правовых норм, в их совокупности, позволяют сделать вывод, что принимая на себя обязательства предоставлять сельскохозяйственным производителям республики субсидии из республиканского бюджета на поддержку животноводства в рамках реализации мероприятий подпрограммы «Развитие отраслей агропромышленного комплекса» государственной программы Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной Постановлением правительства Республики Дагестан от 13 декабря 2013 года N 673, Правительство Республики Дагестан, являясь постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан (статья 1 Закона Республики Дагестан 07.06.2006 г. № 33), составляющим проект бюджета республики, обязано предусматривать бюджетные ассигнования для реализации постановления Правительства Республики Дагестан от 13.12.2013 года N 673 «Об утверждении государственной программы Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия".

В связи с изложенным основание к отказу в предоставлении субсидии, предусмотренное подпунктом 4 пункта 14 «Правил предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из республиканского бюджета Республики Дагестан в целях возмещения части их затрат, связанных с развитием отдельных подотраслей животноводства в Республике Дагестан», утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 08.04.2020 г. № 69, - отсутствие или недостаточность лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидий, нельзя признать законным, так как оно позволяет не предусматривать в бюджете на очередной финансовый год расходные обязательства для целей предоставления субсидий из республиканского бюджета на указанные цели, что противоречит положениям статей 78, 85 Бюджетного кодекса РФ.

Довод представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что положения абзаца 4 пункта 14 оспариваемых Правил, предоставляющие министерству право отказать в предоставлении субсидии в случае недостаточности предусмотренных в республиканском бюджете бюджетных ассигнований, соответствуют статье 78 Бюджетного кодекса РФ, суд считает необоснованным.

Согласно статье 179 Бюджетного кодекса РФ государственные программы субъекта Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.

Таким образом, составляя проект республиканского бюджета на очередной финансовый год и плановый период, Правительство Республики Дагестан обязано провести оценку эффективности реализации государственной программы Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной Постановлением правительства Республики Дагестан от 13 декабря 2013 года N 673, и подготовить заключение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы. Решения о прекращении или об изменении ранее утвержденной государственной программы Правительством Республики Дагестан не принято.

В соответствии с подп. «в» (1) п.4
Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 (ред. от 26.12.2019) "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг", при определении условий и порядка предоставления субсидий указывается порядок предоставления субсидии в очередном финансовом году получателю субсидии, соответствующему категориям и (или) критериям отбора, указанным в подпункте "г" пункта 3 настоящего документа, в случае невозможности ее предоставления в текущем финансовом году в связи с недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, указанных в подпункте "в" пункта 3 настоящего документа, без повторного прохождения проверки на соответствие указанным категориям и (или) критериям отбора (при необходимости).

Ссылаясь на вышеуказанное нормативное положение, представитель заинтересованного лица указывал, что оспариваемые прокурором Правила соответствуют вышеприведенным требованиям, поскольку пункт 19 Правил, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 08.04.2020 г. № 69, предусматривает возможность повторного рассмотрения заявлений получателей субсидий после увеличения лимитов бюджетных обязательств без повторного подачи ими таких заявлений.

Суд не может согласиться с вышеприведенным утверждением, поскольку согласно данному пункту 19 Правил, в случае внесения изменений в закон Республики Дагестан о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период в части увеличения бюджетных ассигнований, а также увеличения лимитов бюджетных обязательств на мероприятия по предоставлению субсидий субсидии предоставляются Получателям, которым было отказано в предоставлении субсидий по основанию, предусмотренному абзацем пятым пункта 14 раздела II настоящих Правил. В этом случае документы, предусмотренные настоящими Правилами, повторно Получателем в Министерство не представляются, а представленные ранее рассматриваются повторно согласно журналам регистрации по очередности и в соответствии с настоящими Правилами в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня получения Министерством от Министерства финансов Республики Дагестан уведомления об увеличении (доведении) лимитов бюджетных обязательств. Получателям о принятом решении направляется уведомление о предоставлении субсидий.

Таким образом, вышеприведенные положения пункта 19 Правил распространяются на случаи, когда получателям субсидий было отказано в предоставлении субсидий не по основанию, предусмотренному абзацем 4 раздела II Правил (отсутствие или недостаточность лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству на предоставление субсидий), а по основанию, предусмотренному абзацем пятым пункта 14 раздела II Правил (предоставление получателем документов по истечении соответствующих сроков).

В связи с изложенным суд не может принять во внимание довод представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемый абзац 4 пункта 14 Правил необходимо применять с учетом положений пункта 19 Правил, поскольку как следует из содержания пункта 19 Правил, он не регулирует правоотношения, связанные с применением абзаца 4 пункта 14 Правил.

Поскольку в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а оспариваемые административным истцом положения противоречат федеральному законодательству, регулирующему те же правоотношения и имеющему большую юридическую силу, суд, исходя из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, признает требование прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Принимая Закон Республики Дагестан от 24.12.2007 N 73 (ред. от 17.02.2020) "О развитии сельского хозяйства в Республике Дагестан" в котором предусмотрено право сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих свою деятельность на территории республики, получать государственную поддержку, предусмотренную этим законом, в том числе, в форме предоставления субсидий, и утверждая Постановлением правительства Республики Дагестан от 13 декабря 2013 года N 673 государственную программу Республики Дагестан "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", субъект Российской Федерации – Республика Дагестан, принял на себя расходные обязательства, исполнение которых должно быть обеспечено наличием бюджетных ассигнований, предусмотренных на текущий финансовый год в бюджете Республики Дагестан.

Доводы о том, что предоставление субсидии является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации, распоряжающегося своим правом в зависимости от наличия доведенных лимитов бюджетных обязательств и что предоставление субсидии не осуществляется исключительно за счет собственных средств субъектов Российской Федерации, не опровергают вышеприведенные выводы суда и не свидетельствуют о соответствии оспариваемой части нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Республики Дагестан удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 4 пункта 14 Правил предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из республиканского бюджета Республики Дагестан в целях возмещения части их затрат, связанных с развитием отдельных подотраслей животноводства в Республике Дагестан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 8 апреля 2020 г. № 69.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Дагестанская Правда» и на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан www.pravo.e-dag.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление прокурора в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 21 сентября 2020 года.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан Х.А.Хавчаев