Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-39-2018 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Иркутской области о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка»,

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, площадью 34282 кв.м., с кадастровым номером 85:02:041504:65, местоположение: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...>, переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов для строительства детского спортивно-оздоровительного лагеря. Постановление опубликовано в общественно-политической газете «Областная» от 9 декабря 2011 года № 140.

Заместитель прокурора Иркутской области обратился в Иркутский областной суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Иркутской области о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года №370-пп «О переводе земельного участка».

В обоснование административных исковых требований заместитель прокурора Иркутской области указал, что постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп, которое является нормативным правовым актом, принято в рамках предоставленных Правительству области полномочий, однако не соответствует требованиям федерального законодательства.

Частью 2 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Федеральный закон №172-ФЗ) установлено, что перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае создания особо охраняемых территорий, создания туристско-рекреационных особых экономических зон, в иных установленных Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами случаях. Ни Земельным кодексом РФ, ни другими федеральными законами не предусмотрены иные основания для перевода земель в земли особо охраняемых территорий и объектов.

В соответствии с п.27 ч.1 ст. 14, п.22 ч.1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать только лечебно-оздоровительные местности и курорты. Особо охраняемая территория в рассматриваемой местности органами государственной власти области не создавалась, соответственно, законные основания для принятия решения о переводе земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов отсутствовали.

Кроме того, прокурор указывает, что земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям – пастбищам. В соответствии с требованиями ст. 7 Федерального закона №172-ФЗ, предусматривающей возможность перевода земель сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в исключительных случаях, перевод сельскохозяйственных угодий в земли особо охраняемых территорий и объектов в рекреационных целях не допускается. Статья 79 Земельного кодекса РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Законные основания для принятия решения о переводе земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов отсутствовали.

Административный истец просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

В судебном заседании прокурор Румянцева А.А. административные исковые требования поддержала, изложив доводы, указанные в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Иркутской области ФИО5 административные исковые требования не признала. Указала доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление Правительства Иркутской области. Пояснила, что полномочия на принятие оспариваемого нормативного правового акта у Правительства Иркутской области имеются. Подпунктом 3 части 2 статьи 10 Федерального закона №172-ФЗ установлено, что перевод земель в земли особо охраняемых территорий и объектов допускается в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ). Статьей 7 Федерального закона №172-ФЗ установлено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. Необходимость создания каких-либо особых территорий в данном случае закон не предусматривает. Перевод, осуществленный постановлением №370-пп, и послужил отнесением земельного участка к землям рекреационного назначения. Кроме того, статьей 4 Федерального закона №172-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категорию в другую. У Правительства Иркутской области отсутствовали основания для отказа в переводе земельного участка.

В судебном заседании представитель Министерства имущественных отношений Иркутской области ФИО1 возражала относительно удовлетворения административных исковых требований, поддержав позицию Правительства Иркутской области. В обоснование возражений пояснила, что в соответствии со статьей 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия у Правительства Иркутской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта имелись в соответствии со ст. 4 Закона Иркутской области от 21 декабря 2006 года №99-оз «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области», п.1 ч.2 ст. 64 Устава Иркутской области, ч.2 ст. 4 Закона Иркутской области от 11 мая 2010 года №30-оз «О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области». Оспариваемое постановление принято на основании поступившего в Министерство ходатайства администрации муниципального образования «Баяндаевский район» о переводе земельного участка из одной категории в другую для создания туристско-рекреационной зоны. В соответствии с требованиями ч.4.1 ст.2 Федерального закона №172-ФЗ Министерством была запрошена выписка из государственного кадастра недвижимости и выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним относительно сведений о земельном участке и правах на земельный участок. В кадастровом паспорте земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 сведения о регистрации прав на земельный участок отсутствовали, в пункте 3 выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним указано, что на земельный участок зарегистрировано право постоянного бессрочного пользования Управления образования администрации муниципального образования «Баяндаевский район». Согласно кадастровому паспорту на земельный участок категория земель: земли сельскохозяйственного назначения. Подпункт 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона №172-ФЗ фактически установил два основания для изменения категории земель сельскохозяйственного назначения: в связи с созданием особо охраняемых природных территорий; в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного ценного назначения. Статья 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий отнесла, в том числе, земли рекреационного назначения, понятие которых дано в статье 98 ЗК РФ. Полагает, что административным истцом не представлены доказательства, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц. Федеральным законом №172-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земельных участков из одной категории в другую. При рассмотрении ходатайства несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельного участка утвержденным документам территориального планирования не было. Кадастровая стоимость земельного участка за 1 кв.м. не превышала на 50 и более процентов средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному образованию «Баяндаевский район», к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям земельный участок не относится. Таким образом, основания для отказа в переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов отсутствовали.

Представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области в судебное заседание не явился. В письменном отзыве на административный иск представитель по доверенности ФИО6 поддержал административные исковые требования. Указал, что частью 2 статьи 10 Федерального закона №172-ФЗ предусмотрены основания для перевода земельных участков в земли особо охраняемых территорий и объектов. Данная норма, учитывающая особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, а также их предназначение, ограничивает возможность произвольного перевода в данную категорию иных земель, а в качестве необходимых оснований для перевода предусматривает принятие уполномоченными органами решений о создании особо охраняемых территорий или туристско-рекреационных особых экономических зон, что предполагает необходимость последующего комплексного освоения и развития соответствующих земельных участков в общественных интересах. Оспариваемый акт не содержит основания изменения категории в земли особо охраняемых территорий и объектов, а именно решения о создании особо охраняемой территории с определением особого правового режима, туристско-рекреационной особой экономической зоны либо иного, установленного Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами случая.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования «Баяндаевский район» ФИО2 с административными исковыми требованиями не согласился, суду пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает положения федерального законодательства. В соответствии с документами территориального планирования, которые приняты органом местного самоуправления после принятия оспариваемого постановления, земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 расположен в рекреационной зоне.

В судебном заседании представители заинтересованного лица муниципального бюджетного учреждения «Детский, спортивно-оздоровительный лагерь «Олимп» ФИО3, ФИО4 возражали относительно удовлетворения административного иска. ФИО3 изложил доводы, указанные в письменном отзыве на административный иск. Указал, что земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 на момент подачи ходатайства в Правительство Иркутской области представлял собой вид сельскохозяйственных угодий – пастбище. Полагает, что перевод земельного участка из одной категории в другую был выполнен в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в судебное заседание не явился. Представитель Министерства ФИО7, действующий на основании доверенности, направил в суд письменные пояснения, в которых указал, что в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года №1219, Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий в земли другой категории. Спорный земельный участок не входит в границы особо охраняемых природных территорий федерального значения, не относится к землям водного и лесного фонда.

Представитель заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в судебное заседание не явился. Представитель Министерства ФИО8, действующая на основании доверенности, направила в суд письменные пояснения, указав, что Минсельхоз России считает административные исковые требования прокурора Иркутской области законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

В судебное заседание не явились представители заинтересованных лиц Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области и ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Иркутской области, о времени и месте рассмотрения дела извещены, просили рассмотреть дело в их отсутствие. В письменных пояснениях указали на отсутствие заинтересованности в данном деле, представили истребованные судом документы.

В соответствии с положениями статей 150 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассматривает административное дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, не просивших об отложении разбирательства административного дела и не представивших доказательств уважительности причин отсутствия.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Иркутский областной суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации вправе обратиться в областной суд.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Компетенция прокурора на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов определена в пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В данном административном деле прокурор Иркутской области оспаривает постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп, которым осуществлен перевод земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Согласно подпункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со статьей 8 ЗК РФ является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом в зависимости от их целевого использования. Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Изменение правового режима использования земель подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию таких участков. Таким образом, оспариваемое постановление хотя и не содержит непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но является условием для применения иных, чем прежде, правовых норм, федеральных законов.

В связи с этим, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года №370-пп, которым осуществлен перевод земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, является нормативным правовым актом.

В соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение всего срока действия оспариваемого нормативного правового акта.

В силу положений части 8 статьи 213 указанного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Иркутской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает семь категорий земель по целевому назначению, в том числе земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1 статьи 7), земли особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4 пункта 1 статьи 7).

Как усматривается из оспариваемого постановления Правительства Иркутской области, земля, категория которой изменена, по целевому назначению относится к землям сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которую не разграничена.

В соответствии со статьей 8 ЗК РФ перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель в силу положений подпункта 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии со статьей 4 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области» Правительство Иркутской области осуществляет полномочия в соответствии с законами Иркутской области.

В соответствии с положениями пункта 6 статьи 4 Закона Иркутской области от 21 декабря 2006 года № 99-оз «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую относится к полномочиям Правительства Иркутской области.

Из анализа положений федерального и регионального законодательства следует, что оспариваемое постановление Правительства Иркутской области принято в пределах предоставленных полномочий.

Правительство Иркутской области как высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области вправе принимать решение о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Иркутской области.

В соответствии с положениями частей 1 и 3 статьи 67 Устава Иркутской области, пункта 5 части 1 статьи 7 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» Правительство Иркутской области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Согласно статье 12 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», в редакции, действовавшей в момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп, Правительство Иркутской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Иркутской области и законов области, правовых актов Губернатора Иркутской области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Постановления Правительства Иркутской области не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Иркутской области и законам области, указам и распоряжениям Губернатора Иркутской области.

Постановления Правительства Иркутской области должны содержать указание на правовые акты, на основании и во исполнение которых издается соответствующий правовой акт.

Постановления Правительства Иркутской области подписываются Губернатором Иркутской области.

Как усматривается из содержания оспариваемого нормативного правового акта, он принят в форме постановления, подписан Губернатором Иркутской области.

Таким образом, форма и вид нормативного правового акта соблюдены при его принятии.

Проверяя правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, суд установил, что постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» в соответствии со статьей 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» опубликовано в общественно-политической газете «Областная» 9 декабря 2011 года № 140 (л.д.25 том 1), которая учреждена для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области на основании Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ. Постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» вступило в силу через десять календарных дней после дня его официального опубликования в соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 57 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», поскольку принято по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Судом проверена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что постановлением мэра муниципального образования «Баяндаевский район» от 12 мая 2010 года №178 утверждена схема расположения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по адресу: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...>, предоставленного для муниципальных нужд, площадью 34282 кв.м. Земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 поставлен на государственный кадастровый учет 30 июня 2010 года с указанием категории: земля сельскохозяйственного назначения, что подтверждено кадастровым паспортом земельного участка (выпиской из государственного кадастра недвижимости) от 30 июня 2010 года №.

На основании постановления мэра муниципального образования «Баяндаевский район» от 9 июля 2010 года №224 земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 передан в постоянное (бессрочное) пользование как земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для муниципальных нужд Управлению образования администрации муниципального образования «Баяндаевский район», о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 24 августа 2010 года сделана запись регистрации №.

21 декабря 2011 года на основании поступивших в ФГБУ «ФКП Росреестра» заявления представителя администрации муниципального образования «Баяндаевский район» о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости от 13 декабря 2011 года и постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года №370-пп, в государственный кадастр недвижимости были внесены изменения в сведения об объекте недвижимости, а именно, существующая категория «земли сельскохозяйственного назначения» изменена на категорию «земли особо охраняемых территорий и объектов».

1 февраля 2012 года на основании поступивших в ФГБУ «ФКП Росреестра» заявления представителя администрации муниципального образования «Баяндаевский район» о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости от 26 января 2012 года №28 в государственный кадастр недвижимости были внесены изменения в сведения об объекте недвижимости, а именно, существующий вид разрешенного использования земельного участка «для муниципальных нужд» изменен на вид разрешенного использования «для строительства детского спортивно-оздоровительного лагеря».

24 февраля 2012 года мэр муниципального образования «Баяндаевский район» обратился к министру имущественных отношений Иркутской области с ходатайством о рассмотрении возможности принятия из муниципальной собственности муниципального образования «Баяндаевский район» в государственную собственность Иркутской области имущественного комплекса - незавершенного строительством детского спортивно-оздоровительного лагеря «Олимп», расположенного на земельном участке с кадастровым номером 85:02:041504:65. Из ходатайства усматривается, что данный имущественный комплекс состоит из 10 недостроенных и не введенных в эксплуатацию зданий, передача предусматривает завершение строительства и ввод в эксплуатацию детского лагеря.

Распоряжением заместителя министра имущественных отношений Иркутской области от 6 июня 2012 года №480/и, принимая во внимание решение районной Думы муниципального образования «Баяндаевский район» от 27 марта 2012 года №27/12 «О передаче детского спортивно-оздоровительного лагеря «Олимп» из муниципальной собственности муниципального образования «Баяндаевский район» в государственную собственность Иркутской области», земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 по адресу: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...> и иное имущество в соответствии с перечнем (приложением к распоряжению) приняты в государственную собственность Иркутской области. Имущество, указанное в приложении, в том числе земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65, закреплено за областным государственным казенным образовательным учреждением дополнительного образования детей «Детско-юношеская спортивная школа» на праве оперативного управления.

В соответствии с указанным распоряжением Министерства имущественных отношений Иркутской области право собственности Иркутской области на земельный участок возникло с даты утверждения передаточного акта - 15 июня 2012 года.

27 апреля 2016 года мэр муниципального образования «Баяндаевский район» обратился к министру имущественных отношений Иркутской области с ходатайством о рассмотрении возможности передачи из государственной собственности Иркутской области в муниципальную собственность муниципального образования «Баяндаевский район» имущества детского спортивно-оздоровительного лагеря, в том числе земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65.

Распоряжением министра имущественных отношений Иркутской области от 20 мая 2016 года №626/и утвержден перечень безвозмездно передаваемого имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, в оперативном управлении областного государственного казенного образовательного учреждения дополнительного образования детей «<...>», в муниципальную собственность муниципального образования «Баяндаевский район». Под номером 11 перечня (приложение к распоряжению от 20.05.2016) указан земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 по адресу: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...>.

В соответствии с указанным распоряжением Министерства имущественных отношений Иркутской области право собственности Иркутской области на земельный участок и право оперативного управления областного государственного казенного образовательного учреждения дополнительного образования детей «...» прекращено с даты утверждения передаточного акта - 25 мая 2016 года.

В соответствии с решением Думы муниципального образования «Баяндаевский район» от 8 июня 2016 года имущество, находящееся в государственной собственности Иркутской области, в том числе земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 по адресу: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...>, принят безвозмездно в муниципальную собственность.

Постановлением мэра муниципального образования «Баяндаевский район» от 26 сентября 2016 года №151-з земельный участок из земель особо охраняемых территорий и объектов с кадастровым номером 85:02:041504:65 по адресу: Иркутская область, Баяндаевский район, д.Загатуй, <...>, для строительства детского спортивно-оздоровительного лагеря, общей площадью 34282 кв.м., предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование муниципальному бюджетному учреждению «Детский, спортивно-оздоровительный лагерь «Олимп».

В настоящее время земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 находится в собственности муниципального образования «Баяндаевский район», о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 13 июля 2016 года сделана запись регистрации №, в постоянном (бессрочном) пользовании у муниципального бюджетного учреждения «Детский, спортивно-оздоровительный лагерь «Олимп», о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 6 октября 2016 года сделана запись регистрации №. Площадь земельного участка составляет 34 282 кв.м., категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов, вид разрешенного использования – для строительства детского спортивно-оздоровительного лагеря.

Указанные обстоятельства подтверждаются сведениями Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области и ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Иркутской области в виде соответствующих выписок из Единого государственного реестра недвижимости, кадастровыми паспортами на земельный участок на 30 июня 2010 и на 14 августа 2017 года, документами, представленными заинтересованными лицами Министерством имущественных отношений Иркутской области, администрацией муниципального образования «Баяндаевский район».

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно пункту 2 статьи 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

По сведениям Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 представлял собой вид сельскохозяйственных угодий – пастбище.

Согласно Положению о Министерстве имущественных отношений Иркутской области, утвержденному постановлением Правительства Иркутской области от 30 сентября 2009 года №264/43-пп, Министерство имущественных отношений Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим от имени Правительства Иркутской области в соответствии с законодательством необходимые функции по подготовке и представлению Правительству Иркутской области предложений о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 2 Федерального закона №172-ФЗ, в редакции от 19 июля 2011 года, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, в соответствии с частью 1 и частью 3 которой для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков одной категории в другую, в котором указываются: кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок; категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок.

Частью 4 статьи 2 Федерального закона №172-ФЗ установлен перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

26 июля 2011 года в Министерство имущественных отношений Иркутской области поступило ходатайство администрации муниципального образования «Баяндаевский район» о переводе земельного участка из одной категории в другую (л.д.184 том 2), из которого следовало, что Управлению образования администрации муниципального образования «Баяндаевский район» постановлением администрации муниципального образования «Баяндаевский район» от 9 июля 2010 года №224 предоставлен для муниципальных нужд на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 85:02:041504:65, государственная собственность на который не разграничена, общей площадью 34282 кв.м. На данном земельном участке планируется строительство детского спортивно-оздоровительного лагеря. Для осуществления строительства лагеря необходимо перевести земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

К ходатайству прилагался кадастровый паспорт земельного участка, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц, свидетельство на право постоянного (бессрочного) пользования, схема расположения земельного участка на местности, согласие администрации муниципального образования «Баяндаевский район».

В соответствии с требованиями части 4.1 статьи 2 Федерального закона №172-ФЗ Министерством имущественных отношений Иркутской области запрошены выписки из государственного кадастра недвижимости и выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним относительно сведений о земельном участке и правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагалось осуществить.

Согласно пункту 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий и объектов.

В силу пункта 2 указанной статьи правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного данным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. При этом, как разъяснено в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

В силу пункта 2 части 4 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Согласно статье 4 Федерального закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения (пункт 2 части 1 статьи 7 указанного закона).

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае создания особо охраняемых территорий, туристско-рекреационных особых экономических зон, а также в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Указанные нормы статей 7 и 10 Федерального закона № 172-ФЗ учитывают особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, а также их предназначение, ограничивают возможность произвольного перевода в данную категорию иных земель, а в качестве необходимых оснований для перевода предусматривают принятие уполномоченными органами решений о создании особо охраняемых территорий или туристско-рекреационных особых экономических зон, что предполагает необходимость их последующего комплексного освоения в общественных интересах.

В силу части 1 статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Из системного толкования положений статей 94 и 98 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что землями рекреационного назначения признаются выделенные в установленном порядке участки земли, предназначенные и используемые для организации массового отдыха и туризма населения. К ним относятся земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Из анализа указанных норм следует, что для перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов предполагается установление их особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного ценного значения, они должны быть изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота.

Поскольку до перевода земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов органами государственной власти субъекта Российской Федерации – Иркутской области – не создавалась рекреационная зона регионального значения, суд приходит к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года №370-пп.

В связи с этим, суд считает ошибочной правовую позицию Правительства Иркутской области и Министерства имущественных отношений Иркутской области о том, что перевод земельного участка возможен путем отнесения к землям рекреационного назначения без создания рекреационной зоны и о том, что сам факт издания постановления о переводе земельного участка с указанием цели перевода – для строительства спортивно-оздоровительного лагеря является актом отнесением земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

На региональном уровне принят Закон Иркутской области от 19 июня 2008 года № 27-оз «Об особо охраняемых природных территориях и иных особо охраняемых территориях в Иркутской области», который на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп действовал в редакции Закона Иркутской области от 30 июня 2009 года № 39/5-оз и не предусматривал принятие решений об образовании особо охраняемых территорий, за исключением особо охраняемых природных территорий.

В указанный Закон Иркутской области внесены изменения Законом Иркутской области от 6 июня 2014 № 57-ОЗ, от 11 декабря 2015 года № 116-ОЗ, что дополнительно подтверждает необходимость создания рекреационной зоны, поскольку федеральное законодательство не изменялось в части создания рекреационных зон, а создание данной территории привело бы к соблюдению федерального законодательства об особо охраняемых территориях.

Так, согласно статье 11 указанного Закона Иркутской области (в редакции Закона Иркутской области от 11 декабря 2015 года № 116-ОЗ) решения об образовании особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения должны содержать наименование, сведения о площади, описание местоположения границ особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения. Решения об образовании особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения подлежат официальному опубликованию. Одновременно с принятием решений об образовании особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения Правительство Иркутской области утверждает положения о них.

В соответствии с указанным Законом Иркутской области постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2017 года №905-пп в Положение о порядке образования особо охраняемых природных территорий и иных особо охраняемых территорий регионального значения, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 2 сентября 2016 года №542-пп, внесены соответствующие изменения, касающиеся порядка образования особо охраняемой территории рекреационного назначения регионального значения.

Доводы заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Иркутской области о том, что при рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов были соблюдены требования статей 2 и 3 Федерального закона №172-ФЗ и был соблюден порядок предоставления государственной услуги, не свидетельствуют о соблюдении федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Указанные положения федерального закона регламентируют процедуру рассмотрения ходатайства о переводе земельного участка из одной категории в другую, но не предусматривают в качестве основания для перевода земельного участка ходатайство заинтересованного лица. Таким основанием для перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов является создание рекреационной зоны с соблюдением требований статей 7 и 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Судом установлено, что на момент перевода земельного участка с кадастровым номером 85:02:041504:65 из одной категории в другую отсутствовали документы территориального планирования и градостроительного зонирования.

Генеральный план муниципального образования «Курумчинский», на территории которого находится земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65, утвержден решением Думы муниципального образования «Курумчинский» от 26 сентября 2013 года №2. Правила землепользования и застройки муниципального образования «Курумчинский» утверждены решением Думы муниципального образования «Курумчинский» от 20 ноября 2013 года №6. В соответствии со схемой функционального зонирования с.Загатуй (приложением к генеральному плану муниципального образования «Курумчинский» Баяндаевского района) земельный участок с кадастровым номером 85:02:041504:65 расположен в зоне Р3-иные рекреационные зоны.

Тот факт, что в соответствии с документами территориального планирования органа местного самоуправления земельный участок отнесен к зоне рекреации, не подтверждает соответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 14, пунктом 2 части 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в редакции от 10 июня 2008 года и в редакции от 29 декабря 2017 года, органы местного самоуправления вправе создавать только лечебно-оздоровительные местности и курорты и не обладают правом на создание рекреационной зоны, предусмотренной требованиями статей 7 и 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Кроме того, суд полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта Правительством Иркутской области не принято во внимание, что статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий (к которым относится испрашиваемый земельный участок) и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года №537 установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Таким образом, для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки.

Доказательств, подтверждающих невозможность использования по целевому назначению земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, ни органу государственной власти на момент принятия постановления, ни суду на момент рассмотрения административного дела не представлено.

Суд приходит к выводу, что административным ответчиком не представлены доказательства, свидетельствующие об установлении испрашиваемому земельному участку статуса особо охраняемой территории с объектами рекреационного назначения с определением ему особого правового режима, а также подтверждающих наличие оснований для изменения целевого назначения спорного земельного участка сельскохозяйственного назначения.

При принятии оспариваемого нормативного правового акта не соблюдены нормы федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В связи с этим, суд приходит к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта и его несоответствии требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушены права неопределенного круга лиц и Российской Федерации, в интересах которых прокурором заявлен административный иск.

Согласно положениям частей 2 и 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В резолютивной части решения указывается на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором должен быть опубликован оспариваемый нормативный акт.

Суд установил, что оспоренный прокурором нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, поэтому требования заместителя прокурора Иркутской области о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» подлежат удовлетворению.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим, суд учитывает, что он применялся в период с 5 декабря 2011 года по день вынесения решения суда и на основании него были реализованы права граждан.

В связи с этим, оспариваемое прокурором Иркутской области постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года №370-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов должно быть признано недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в газете «Областная», в которой и было опубликовано оспариваемое постановление Правительства Иркутской области, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые требования заместителя прокурора Иркутской области об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 года № 370-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 85:02:041504:65 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Резолютивная часть решения подлежит публикации в газете «Областная» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Е.Г. Кравченко

Мотивированное решение изготовлено 23 апреля 2018 года.