Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Березники к Березниковской городской Думе о признании недействующим решения Совета депутатов Троицкого сельского поселения от 03 апреля 2013 года № 234 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения»,

установил:

03 апреля 2013 года Совет депутатов Троицкого сельского поселения Усольского муниципального района Пермского края принял решение № 234 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения» (далее – Решение).

Пунктом 1 указанного решения предписано внести изменения в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения.

Решение вступает в силу со дня официального опубликования, подлежит опубликованию в информационном вестнике Троицкого сельского поселения (пункты 2 и 3).

Текст изменений, подлежащих внесению в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения в указанном решении не приведен, сведений о наличии приложений к нему, либо о том, что такие изменения утверждены оспариваемым решением, в данном решении не содержится.

Решение опубликовано в информационном листке Троицкого сельского поселения от 05.06.2013г. № 4 (16) без положений, подлежащих внесению в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад (далее – ПЗЗ), которые по существу должны являться приложением к этому решению.

Изменения и дополнения в ПЗЗ размещены на официальном сайте данного муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16.03.2018г.

Администрация Усольского муниципального района обратилась в краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт, затрагивающий права и свободы граждан в силу части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступает в силу после их официального опубликования (обнародования), а поскольку он опубликован (обнародован) в полном объёме только 16.03.2018г., то есть уже после того как решение данных вопросов было исключено из полномочий сельских поселений и передано в компетенцию муниципальных районов, то полагает, что этот муниципальный правой акт принят неуполномоченным органом, за пределами компетенции Совета депутатов Троицкого сельского поселения, что противоречит закону и нарушает права администрации Усольского муниципального района.

Судом в соответствии со статьей 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с преобразованием поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путем объединения с муниципальным образованием "Город Березники" на основании Закона Пермского края от 21.06.2018 N 252-ПК и досрочным прекращением полномочий органов местного самоуправления Троицкого сельского поселения и Усольского муниципального района, определением от 20.08.2018 произведена замена сторон на их правопреемников - органы местного самоуправления муниципального образования "Город Березники", которые в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления Троицкого сельского поселения и Усольского муниципального района в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Административный истец администрация Усольского муниципального района заменен его правопреемником администрацией города Березники, административный ответчик Совет депутатов Троицкого сельского поселения – Березниковской городской Думой.

Представитель администрации города Березники ФИО1 в судебном заседании поддержал административный иск по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, полагал, что Решение принято неуполномоченным органом и с нарушением установленного порядка и процедуры.

Представитель Березниковской городской Думы ФИО2 не возражала против удовлетворения заявленного требования, полагала административный иск обоснованным по тем же доводам, что были приведены представителем административного истца.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы настоящего административного дела, ознакомившись с материалами административного дела № 3а68/2018, заслушав заключение прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд считает, что административный иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Муниципальное образование Троицкого сельского поселения являлось муниципальным образованием, с административным центром в п. Железнодорожный, входило в Усольский муниципальный район Пермского края, было наделено статусом сельского поселения, включало населенные пункты: поселки Железнодорожный и Казарма, село Троицк, деревни Шиши и Кокшарово, поселок Николаев-Посад.

В соответствии с пунктом 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48) должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В силу статей 4, 21 и 41 Устава Троицкого сельского поселения в структуру органов местного самоуправления данного поселения входил представительный орган муниципального образования – Совет депутатов, наделённый Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения сельского поселения, к которым относилось и утверждение правил землепользования и застройки поселения.

Согласно пункту 20 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

С 01 января 2015 г. указанные полномочия исполняла администрация района.

Официальным опубликованием правого акта поселения является первая публикация его текста в Усольской газете или периодическом печатном издании Троицкого сельского поселения, также может быть допущено обнародование путем размещения такого акта на доске объявлений в сельской библиотеке Троицкого сельского поселения. Официальным электронным источником опубликования муниципальных правовых актов Троицкого сельского поселения является публикация на официальном сайте Троицкого сельского поселения (в редакции решения № 25 от 16.01.2014).

В соответствии с частью 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

При этом муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 ноября 2007 года N 48) официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, а также о том, принят ли он уполномоченным на то органом, суд не находит оснований для вывода о том, что не соблюден порядок его опубликования, как нет и оснований полагать, что он принят неуполномоченным органом.

На основании представленных доказательств суд установил, что материалы изменений в ПЗЗ опубликованы на сайте в сети Интернет в объеме, достаточном чтобы довести до всех заинтересованных лиц информацию, предусмотренную нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Само по себе опубликование данного документа в 2018 году не свидетельствует о том, что Решение принято за пределами компетенции Совета депутатов Троицкого сельского поселения.

Вместе с тем, в силу предписаний части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и, проверяя законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются, выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 разъяснил, что при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида, которые не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта нарушены требования законодательства о порядке его принятия, он вправе принять решение об удовлетворении заявленных требований без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункты 17 и 19).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, а также порядок их применения и внесения изменений в указанные правила.

Наряду с принципом обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории - одним из принципов, на котором основывается законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, является также и обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

В частности, в силу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При принятии решений относительно территориального планирования и градостроительного зонирования уполномоченному органу необходимо учитывать интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1, частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципальных районов, решения по которым принимаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения установлен статьями 30 - 32 ГрК РФ.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, предусмотренных статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), к которым относятся, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6), официальная публикация сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и с частями 13 и 14 статьи 31 данного Кодекса.

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Таким образом, порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения предусматривает обязательное рассмотрение их проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статья 28 ГрК РФ, регулирующая порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов определяет, что публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

В случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения (часть 14 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Таким образом, процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки также предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в том числе проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Судом на основании представленных сторонами доказательств установлено, что решением Совета депутатов Троицкого сельского поселения от 31.05.2012 № 211 одобрен проект изменений в ПЗЗ, назначены публичные слушания в школе № 20 п. Железнодорожный, установлен срок для принятия предложений граждан – до 19.06.2012.

Согласно протоколу публичных слушаний от 14 марта 2013 № 2 были проведены публичные слушания, в которых приняли участи 13 человек и был обсужден ряд вопросов, в том числе и по генеральному плану п. Николаев-Посад - об оформлении двух земельных участков для кладбища.

Из содержания заключения публичных слушаний следует, что они назначены решением № 211 от 31.05.2012, проводились 14.03.2013, предложений граждан не поступило, по их итогам предложено принять проект изменений в ПЗЗ.

Указанные заключения и протокол опубликованы в информационном листке Троицкого сельского поселения от 18.03.2013г.

При этом, сведений о том какие материалы проекта ПЗЗ и в каком объеме были представлены на публичные слушания не имеется.

Фактически оспариваемое Решение представляет собой решение о внесении изменений в ПЗЗ, в результате которых они приняты в новой редакции.

Решения главы местной администрации о подготовке проекта правил землепользования и застройки не имеется, состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки не утвержден.

Сведений об опубликовании сообщения о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, содержащего данные, перечисленные в части 8 статьи 31 ГрК РФ не имеется.

Документов, подтверждающих, что орган местного самоуправления осуществил проверку проекта правил землепользования и застройки, по результатам которой направил проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования, также нет.

Период положительности публичных слушаний, установленный частью 13 статьи 31 ГрК РФ, существенно нарушен.

В пос. Николаев-Посад публичные слушания не проводились данных о том, что на публичных слушаниях в п. Железнодорожный происходило обсуждение вопроса о внесении изменений в ПЗЗ, на основании результатов которого принято оспариваемое Решение не имеется.

Кроме того, из анализа протокола публичных слушаний и заключения по их результатам не следует, что предметом данных слушания являлся проект ПЗЗ, опубликованный в 2018г., какого-либо обсуждения данного проекта не было.

Частью 3 статьи 28 ГрК РФ установлена обязанность проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования.

В силу установленного частью 3 статьи 28 ГрК РФ предписания, необходимо проведение публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования, а не только в его административном центре, а поскольку ПЗЗ касались территории пос. Николаев-Посад, то в данном населенном пункте они должны быть проведены в любом случае.

Согласно статье 5 ГрК РФ физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и организаций, в том числе при осуществлении ими мероприятий по градостроительному планированию.

Целью правового института публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Непроведение публичных слушаний непосредственно в пос. Николаев-Посад повлекло невозможность ознакомления граждан с существом вносимых в правила землепользования и застройки изменений, а также невозможность выражения своего волеизъявления заинтересованными лицами.

По существу, доказательств того, что жители, как указанного населенного пункта, так и муниципального образования в целом, были заблаговременно и надлежащим образом уведомлены о проведении публичных слушаний, которые состоялись в специально определенном для этого месте и в указанный в извещениях срок, и тем самым их права на участие в публичном обсуждении общественно значимых вопросов, затрагивающих их интересы, соблюдены, не имеется.

Установив допущенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к выводу об обоснованности административного иска и находит основания для признания Решения недействующим, поскольку этот нормативный правовой акт принят с нарушением порядка его принятия.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем пункта 28 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах и в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Решение подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административный иск администрации города Березники об оспаривании решения Совета депутатов Троицкого сельского поселения от 03 апреля 2013 года № 234 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения» удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Троицкого сельского поселения от 03 апреля 2013 года № 234 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки поселка Николаев-Посад Троицкого сельского поселения».

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья /подпись/