Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Синевой А.М., представителя Инспекция государственного жилищного надзора Пермского края Абрамовой Е.Ю., рассмотрев 29 декабря 2015 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края Ильенкова В.Г. о признании недействующими отдельных положений Административного регламента Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденного Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № **, в редакции приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № **,

у с т а н о в и л:

Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № ** (в редакции приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № **) утвержден Административный регламент Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю (далее Административный регламент).

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № ** от 29.12.2014 года.

Приказ Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № ** «О внесении изменений в Административный регламент Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденный Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № **» опубликован в издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № **, 27.07.2015 года.

Указанным Административным регламентом лпределен порядок осуществления Инспекцией лицензионного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, управляющих на основании лицензий многоквартирными домами на территории Пермского края.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений указанного приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № ** «О внесении изменений в Административный регламент Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденный Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19 декабря 2014 г. №**». Истец просил признать недействующими пункт 3.2.8, подпункт 3.2.4.2, подпункт 1.5.4.4 в части слов «и в случае, предусмотренном пунктом 3.2.8 Регламента, копии документа о согласовании проведения проверки» Административного регламента Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденного приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № ** (в редакции приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № **).

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора Пермского края указал на то, что при издании оспариваемого приказа были допущены нарушения положений части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ.

В судебном заседании прокурор уточнила, что в заявлении идет речь о признании недействующими отдельных положений Административного регламента Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденного Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № **», в редакции приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 года № **, но не самого приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 года № **.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Пермского края Синева А.М. заявленные требования поддержала. Представитель ответчика Абрамова Е.Ю. заявленные требования не признала.

Заслушав объяснения участников судебного разбирательства, исследовав доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению, следует отказать в удовлетворении требований о признании недействующим подпункта 3.2.4.2 Административного регламента.

При рассмотрении заявленных требований следует исходить из того, что в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ, внеплановая проверка по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 4, 5 части 10 статьи 19 Федерального закона от 4 мая 2011 года №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также в связи с поступлением в орган государственного жилищного надзора обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления лицензиата о проведении внеплановой проверки.

Анализ содержания перечисленных правовых норм и обстоятельств данного дела свидетельствует о том, что к предмету судебного разбирательства по данному делу (предмету исследования) относится вопрос о соответствии оспариваемого Административного регламента требованиям, содержащимся в вышеназванных правовых актах Российской Федерации.

По мнению суда, оспариваемый нормативный правовой акт, в части, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ. Указанное обстоятельство влечет необходимость удовлетворения заявленных требований и признания недействующими оспариваемых положений Административного регламента (пункта 3.2.8, подпункт 1.5.4.4 в части слов «и в случае, предусмотренном пунктом 3.2.8 Регламента, копии документа о согласовании проведения проверки»).

В подпункте 1.5.4.4 Административного регламента установлена обязанность должностного лица при проведении внеплановой выездной проверки предъявлять копию документа о согласовании проведения проверки.

Таким основанием согласно подпункту 3.2.4.2 Административного регламента является поступление в Инспекцию обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований.

Согласно п.3.2.8 Административного регламента, внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте 3.2.4.2 Административного регламента, может быть проведена после согласовании с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности лицензиата.

Таким образом, смысл оспариваемых положений регламента сводится к необходимости предварительного согласования с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, которая проводится по информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований.

Указанные положения, за исключением подпункта 3.2.4.2 Административного регламента, прямо противоречат положениям части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ, в которой указано на то, что внеплановая проверка по информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований проводится без согласования с органами прокуратуры.

Ссылки ответчика на то, что оспариваемые положения соответствуют положениям п.2 ч.10 и ч.12 ст.19 Федерального закона №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» удовлетворению иска не препятствуют.

Согласно п.2 ч.10 и ч.12 ст.19 Федерального закона №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

2) поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государстве

Внеплановая выездная проверка может быть проведена лицензирующим органом по основанию, указанному в пункте 2 части 10 настоящей статьи, после согласования в установленном порядке с органом прокуратуры по месту осуществления лицензируемого вида деятельности.

Следует исходить из того, что в настоящее время указанная норма Федерального закона №99-ФЗ и часть 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ по разному решают (регламентируют) вопрос о необходимости предварительного согласования с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, которая проводится по информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований.

В такой ситуации следует исходить из того, положения какого из двух федеральных законов подлежат применению при решении вопроса о необходимости предварительного согласования с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, с учетом общих принципов иерархии законов.

Следует отметить, что согласно части 1 статьи 196 Жилищного кодекса РФ, к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и положения Федерального закона от 4 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Закон № 99-ФЗ) с учетом особенности проведения внеплановой проверки, установленной частью 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ.

Таким образом, Жилищный кодекс РФ, в части осуществления лицензионного контроля в жилищной сфере, устанавливает нормы, которые являются специальными по отношению к общим нормам, закрепленным в Законе № 99-ФЗ, на что прямо указано в части 1 статьи 196 Жилищного кодекса РФ.

Следует также отметить, что часть 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ была введена Федеральным законом от 29.06.2015 №176-ФЗ, действует с 30.06.2015 года, в то время как положения ч.12 ст.19 Федерального закона №99-ФЗ вступили в силу с 1 июля 2011 года. Следовательно, указанные положения Жилищного кодекса РФ имеют приоритет по отношению к указанным выше положениям Федерального закона от 4 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и исходя из времени введения их в действие.

Установление судом факта несоответствия оспариваемых положений регламента нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ является достаточным основанием для удовлетворения иска.

Доводы Инспекции о том, что федеральный законодатель не указал в части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ, наряду с другими, перечисленными им пунктами части 10 статьи 19 Закона № 99-ФЗ, пункт 2, поскольку не намеревался исключить из перечня оснований для проведения проверок, требующих согласования с прокуратурой, случаи закрепленные в данном пункте: «поступление в лицензирующий орган обращений о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований», нельзя признать обоснованными.

В части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ содержится указание на то, что внеплановая проверка в связи с поступлением в орган государственного жилищного надзора обращений о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований проводится без согласования с органами прокуратуры. Поскольку на характер таких нарушений, на то, являются ли они грубыми или иными, в данной норме не указано, следует исходить из того, что речь идет о любых, в том числе и грубых, нарушениях лицензионных требований, являющихся основанием для проведения внеплановых проверок.

По мнению суда, следует признать обоснованными доводы прокурора о том, что, если же предположить, что в силу пункта 2 части 10 статьи 19 Закона №99-ФЗ для проведения проверок по заявлениям о грубых нарушениях лицензионных требований необходимо согласие прокурора, а в силу части 3 статьи 196 ЖК РФ по заявлениям об иных нарушениях (негрубых) - оно не требуется, такая правовая конструкция противоречила бы общему смыслу статьи 19 Федерального закона от 4 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», так как без согласия прокурора проводятся проверки именно в экстренных случаях при существенных нарушениях прав заявителей.

По мнению суда, оспариваемые положения регламента нарушают права и интересы неопределенного круга граждан и иных лиц, обращающихся в Инспекцию государственного жилищного надзора Пермского края с заявлениями о нарушениях лицензионных требований. Угроза нарушения прав заявителей выражается в том, что указанными положениями предусматривается обязательный дополнительный этап предшествующий проведению проверки и условие ее проведение - получение согласия (согласования) органа прокуратуры на проведение проверки.

Указанное обстоятельство не только не способствует оперативному реагированию на поступившую информацию о нарушениях лицензионных требований, на что ориентируют положения части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ, но фактически неоправданно затягивает начало проверки указанной информации. Кроме того, следует признать обоснованным довод истца о том, что наличие необходимости согласования допускает возможность отказа в таком согласовании, что также не в интересах граждан и иных заявителей.

Вместе с тем, нельзя признать обоснованными доводы истца о том, что включение в Административный регламент предусмотренного подпунктом 3.2.4.2 основания проведения внеплановой выездной проверки (поступление обращения и информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований) является результатом применения Закона № 99-ФЗ без учета положений специальной нормы - части 3 статьи 196 Жилищного кодекса РФ и указанное обстоятельство является основанием для признания этого положения недействующим. Следует исходить из того, что прямого противоречия оспариваемого положения и указанной нормы, в данном случае, не имеется.

Кроме того, само по себе, указанное положение не нарушает и не может повлечь нарушение прав неопределенного круга граждан и иных лиц, обращающихся в Инспекцию государственного жилищного надзора Пермского края с заявлениями о нарушениях лицензионных требований, поскольку оно не предусматривает необходимость предварительного согласования с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок. На него, как на основание для проведения таких проверок, а соответственно и для обращения за согласованием в органы прокуратуры, имеется ссылка в п.3.2.8 Административного регламента, однако, поскольку указанный пункт признается недействующим данным решением суда, данное обстоятельство не будет иметь никаких правовых последствий.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о наличии оснований для частичного удовлетворения заявления.

В соответствии с ч.2 ст.215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела судом может быть принято решение об удовлетворении оспариваемых требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

По мнению суда, оспариваемые положения следует признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку отсутствуют основания для вывода о том, что при их принятии Инспекция вышла за пределы предоставленных ей полномочий или допустила иные существенные нарушения процедуры их принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административный иск удовлетворить частично.

Признать недействующими, со дня вступления решения суда в законную силу, подпункт 1.5.4.4 в части слов «и в случае, предусмотренном пунктом 3.2.8 Регламента, копии документа о согласовании проведения проверки»; пункт 3.2.8 Административного регламента Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края исполнения государственной функции по лицензионному контролю, утвержденного Приказом Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 19.12.2014 № **», в редакции приказа Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края от 15.07.2015 № **.

В удовлетворении исковых требований в остальной части отказать.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении в течение одного месяца должно быть опубликовано в «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 30 декабря 2015 года.

Председательствующий – подпись – Няшин В.А.