Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-22/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «АБФ Логистик» о признании недействующим распоряжения Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» в части

установил:

28 января 2021 года Департаментом тарифного регулирования Томской области в лице начальника В. вынесено распоряжение № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц».

Названным распоряжением со ссылкой на статьи 23.51, 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Положение Департамента тарифного регулирования Томской области, утвержденное постановлением Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145, утвержден перечень должностных лиц Департамента тарифного регулирования Томской области, уполномоченных в пределах компетенции составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.15, частью 10 (в части административных правонарушений, совершаемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности) статьи 9.16, частью 4 статьи 14.4.2, статьей 14.6, статьей 17.7, статьей 17.9, частью 1 статьи 19.4, частями 1, 5 статьи 19.5, статьями 19.6-19.7.1, частью 1 статьи 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных субъектами естественных монополий, и (или) операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, и (или) теплоснабжающим организациями), частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно приложению к данному распоряжению; признано утратившим силу распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 30.12.2015 № 43-р.

В Перечне (приложении к распоряжению от 28.01.2021 № 4-р) указаны должностные лица Департамента тарифного регулирования Томской области, уполномоченные в пределах компетенции составлять протоколы об административных правонарушениях: начальник департамента, заместитель начальника департамента, председатель комитета, заместитель председателя комитета, консультант комитета по организационно-правовой работе.

Общество с ограниченной ответственностью «АБФ Логистик» (сокращенно – ООО «АБФ Логистик») обратилось в Арбитражный суд Томской области 9 сентября 2022 года в электронной форме с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просило признать недействительным со дня принятия распоряжения Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» в той части, в которой консультант комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области наделен правом составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 14.6, части 1 статьи 19.4, части 1 статьи 19.5, статье 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконными действия начальника Департамента тарифного регулирования Томской области, выразившиеся в наделении должностных лиц департамента публичными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в форме ненормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований указано, что Департаментом тарифного регулирования Томской области принято распоряжение «Об утверждении перечня должностных лиц» от 28 января 2021 года № 4-р, которым утвержден перечень должностных лиц Департамента тарифного регулирования Томской области, уполномоченных в пределах компетенции составлять протоколы об административных правонарушениях; распоряжение подписано начальником Департамента тарифного регулирования Томской области В. Из распоряжения следует, что данный правовой акт принят в соответствии со статьями 23.51, 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Положением о Департаменте тарифного регулирования Томской области, утвержденным постановлением Губернатора Томской области от 31 октября 2012 года № 145. При этом руководителем органа государственной власти принято решение о наделении публичными полномочиями должностных лиц департамента путем принятия ненормативного правового акта в форме распоряжения без его официального опубликования. Указанное решение начальника департамента о наделении властными полномочиями должностных лиц департамента путем принятия неопубликованного ненормативного правового акта подтверждается письмом департамента от 07.06.2022 № 53-02-0612, а также отзывами департамента на жалобы истца в ходе разбирательства по делу № А67-3212/2021. Действия начальника Департамента тарифного регулирования Томской области, выразившиеся в наделении подчиненных должностных лиц публичными полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях в форме ненормативного правового акта являются незаконными, а распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» - недействующим (недействительным). Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.2, пункты 6.1, 7 части 1 статьи 1.3.1, часть 1 статьи 1.6, часть 3 статьи 28.1, часть 2 статьи 28.2, часть 4 статьи 28.3, пункт 4 части 1 статьи 29.4) в их системном единстве свидетельствуют о том, что перечень должностных лиц, имеющих полномочие по составлению протокола об административном правонарушении, принятый во исполнение предписаний федерального законодателя в статье 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассчитан на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, является обязательным элементом порядка привлечения к административной ответственности, его вступление в законную силу имеет правовые последствия для решения вопроса о правомочности должностного лица по составлению протокола о совершении административного правонарушения. Оспариваемое распоряжение по своему правовому содержанию обладает признаками нормативного правового акта, то есть акта, затрагивающего права неопределенного круга лиц, который согласно законодательству Томской области, подлежит принятию в форме приказа и официальному опубликованию для всеобщего сведения. Вместе с тем распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области «Об утверждении перечня должностных лиц» от 28 января 2021 года № 4-р по своей форме (виду) не соответствует законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, и не может быть признано соответствующим закону ввиду несоблюдения порядка его опубликования. Департаментом нарушен установленный частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации запрет, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Консультант комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области Л., наделенная властными полномочиями, 22 марта 2021 года, 12 апреля 2022 года составила протоколы об административном правонарушении по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении ООО «АБФ Логистик». На основании этих протоколов в отношении ООО «АБФ Логистик» возбуждены дела об административных правонарушениях №№ 11/21, 7/22. Впоследствии заместителем начальника Департамента тарифного регулирования Томской области К. и заместителем начальника департамента - председателем комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области ФИО3 вынесены постановления о назначении административного наказания ООО «АБФ Логистик» в виде административных штрафов в размере 100 000 рублей (постановления от 8 апреля 2021 года № 11/21 и от 27 апреля 2022 года № 7/22). Названные постановления административного органа законную силу не вступили и оспариваются в арбитражном суде. Несоблюдение порядка принятия и введения в действие правового акта нормативного характера, а именно отсутствие его официального опубликования, свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, и является достаточным для признания акта недействующим. Из анализа архивных данных официального сайта департамента в сети «Интернет» следует, что оспариваемый правовой акт был размещен на официальном сайте rec.tomsk.gov.ru в разделе «Деятельность» 20 июля 2022 года.

Определением судьи Арбитражного суда Томской области от 14 октября 2022 года административное исковое заявление ООО «АБФ Логистик» принято к производству суда возбуждено производство по делу.

12 декабря 2022 года определением Арбитражного суда Томской области дело передано в Томский областной суд для определения подсудности.

Определением судьи Томского областного суда от 24 января 2023 года административное дело передано для рассмотрения в Томский областной суд.

27 января 2023 года определением судьи Томского областного суда административное дело по административному иску ООО «АБФ Логистик» принято к производству суда.

Определением Томского областного суда от 23 марта 2023 года принят отказ представителя ООО «АБФ Логистик» ФИО1 от административного искового заявления в части признания незаконными действий начальника Департамента тарифного регулирования Томской области, выразившихся в наделении должностных лиц департамента публичными полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях в форме ненормативного правового акта; производство по административному делу в указанной части прекращено.

В судебном заседании представитель ООО «АБФ Логистик» - директор ФИО1 требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении с учетом их уточнения и отказа от части требований, а также дополнительных пояснениях, указав, что буквальное толкование норм федерального закона - статьи 14.6, части 1 статьи 19.4, части 1 статьи 19.5, статьи 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предполагает возможность применения мер административного принуждения, помимо административного истца, в отношении неопределенного круга граждан и индивидуальных предпринимателей. Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях от имени административного ответчика, имеет нормативный характер, его опубликование и введение в действие должно было осуществляться по правилам, установленным для принятия и опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Обстоятельства реализации способа опубликования (обнародования) нормативного правового акта, который был выбран административным ответчиком, позволяет утверждать, что само по себе размещение оспариваемого распоряжения на официальном сайте департамента, осуществленное в нарушение установленного порядка не являлось целью доведения нормативного правового акта до сведения подконтрольных лиц или общественности. Подпунктом 1 пункта 10 Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145, административному ответчику предоставлено право издавать нормативные и ненормативные правовые акты (приказы и распоряжения). При этом такое право предопределено целями выполнения функций, указанных в пункте 9 названного Положения и ограничено пределами полномочий, установленных действующим законодательством. Предметом нормативного регулирования оспариваемого распоряжения являются правоотношения, связанные с реализацией должностными лицами органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по выявлению и фиксации административных правонарушений в деятельности и действиях (бездействии) граждан, должностных лиц и юридических лиц. Положения статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные данным Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 этого Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа (часть 1). В силу положений статьи 23.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях применительно к правонарушениям, перечисленным в ее части 1, том числе по статье 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях такими органами являются органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов). Государственные гражданские служащие, должностными регламентами которых предусмотрены функциональные обязанности осуществления соответствующего вида государственного контроля (надзора) и право принимать самостоятельные решения о возбуждении административных производств в отношении контролируемых лиц, могут быть наделены полномочием составления протоколов об административных правонарушениях в силу закона и (или) подзаконного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти Томской области, осуществляющие государственный контроль (надзор), получили законное право составлять протоколы об административных правонарушениях по составам, предусмотренным частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5 и статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только 17 декабря 2021 года после вступления в силу Закона Томской области от 02.12.2021 № 115-ОЗ «О реализации отдельных положений статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который принят в соответствии с частью 6.1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (принят постановлением Законодательной Думы Томской области от 18.11.2021 № 56, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru 06.12.2021). Постановлением Губернатора Томской области от 03.03.2023 № 20 (опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru, 09.03.2023, публикация №7000202303090009) внесены изменения в постановление Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145 «Об утверждении Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области». Данным нормативным правовым актом Томской области, вступившим в законную силу 9 марта 2023 года, компетенция департамента как органа государственного контроля (надзора) дополнена функцией осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (подпункт 94 пункта 9 Положения). Таким образом, 28 января 2021 года административный ответчик не имел компетенции на принятие нормативного правового акта (в оспариваемой части) и не вправе его применять в правоотношениях с административным истцом. Порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) уполномоченным исполнительным органом государственной власти Томской области, утвержденный постановлением Администрации Томской области от 28.07.2014 №274а, не содержит указаний на должность консультанта комитета по организационно-правовой работе и пределы его полномочий, в том числе на выявление в деятельности операторов и региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами административных правонарушений и возбуждение производств по статье 14.6, части 1 статьи 19.4, части 1 статьи 19.5, статье 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; данный нормативный правовой акт не являлся основанием для издания оспариваемого распоряжения. Судебные акты по делам об оспаривании постановлений о назначении административных наказаний ООО «АБФ Система» (дело № А67-3143/2021) и ООО «АБФ Логистик» (дела № А67-3212/2021, № А67-3708/2022), содержащие оценочные выводы арбитражных судов, не имеют преюдициального значения для настоящего административного дела; в полномочия судьи арбитражного суда, рассматривающего дело об административном правонарушении или об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административным органом, не входит оценка соблюдения правил введения нормативных правовых актов в действие, поскольку для этого законом предусмотрена особая процедура, закрепленная в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; обстоятельства принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого распоряжения в рассмотренных арбитражными судами делах не устанавливались. С текстом оспариваемого распоряжения ООО «АБФ Логистик» ознакомилось в период апелляционного обжалования решения Арбитражного суда Томской области по делу № А67-3212/2021 и судебного разбирательства по делу № А67-3708/2022; о размещении правового акта для всеобщего сведения административный ответчик впервые сообщил в отзыве на апелляционную жалобу 2 сентября 2022 года. В силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта; до настоящего времени распоряжение не отменено, не признано незаконным и является действующим.

Представители Департамента тарифного регулирования Томской области ФИО2, ФИО3 требования ООО «АБФ Логистик» не признали, заявив о прекращении производства по делу со ссылкой на то, что распоряжением департамента от 10 марта 2023 года № 15-р оспариваемое распоряжение признано утратившим силу, а также поддержав письменные пояснения, в которых указано, что согласно статье 82 Устава (Основного Закона) Томской области, принятым решением Томской областной Думы от 26.07.1995 № 136, правовыми актами исполнительных органов Томской области являются приказы и распоряжения. Согласно пункту 5 указанной нормы нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» иные исполнительные органы Томской области принимают нормативные правовые акты в форме приказов. Процедура подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов Томской области определяется статьей 14 Закона от 07.03.2002 № 9-ОЗ, разделом 7 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14.01.2019 № 2. Порядок опубликования нормативных правовых актов Томской области в спорный период регламентирован Законом Томской области от 12.05.2000 № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области». Согласно статье 4 Закона от 12.05.2000 № 19-ОЗ нормативные правовые акты департамента должны быть официально опубликованы не позднее четырнадцати дней после даты их принятия. Статья 5 названного закона определяет, что нормативные правовые акты вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Статья 6 этого закона содержит перечень официальных источников опубликования нормативных правовых актов Томской области. Так, в соответствии с абзацем третьим статьи 6 официальным опубликованием нормативных правовых актов департамента считается первая публикация их полного текста в учрежденных им печатных средствах массовой информации, в периодических печатных изданиях в соответствии с заключенными государственными контрактами (договорами), предусматривающими официальное опубликование нормативных правовых актов, и (или) первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru). Оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, так как указанный акт не содержит обязательных правил поведения для неопределенного круга лиц; действующее законодательство не содержит требований по обязательному официальному опубликованию ненормативных правовых актов исполнительных органов Томской области. Оспариваемый правовой акт размещен на официальном сайте департамента (https://rec.tomsk.gov.ru/perechen_upolnomochennykh_dolzhnostnykh_lits). В качестве довода, свидетельствующего о нарушении прав и свобод ООО «АБФ Логистик» административный истец приводит факт возбуждения в отношении него административного производства должностными лицами департамента на основании оспариваемого правового акта. Вместе с тем, постановление департамента о привлечении ООО «АБФ Логистик» к административной ответственности по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменено: административный штраф заменен на предупреждение, в остальной части требований обществу отказано. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что органами судебной власти подтверждена законность полномочий у должностных лиц департамента по составлению протоколов об административных правонарушениях в отношении регулируемых организаций. Таким образом, административный истец не может приводить в качестве обстоятельства, подтверждающего нарушение его прав и свобод, факт возбуждения в отношении него административного производства. Действующее законодательство не предусматривает специальных требований к правовым актам, определяющих перечень должностных лиц органа государственной власти, уполномоченных на составление административных протоколов. В качестве аргументов, обосновывающих доводы административного истца приведена позиция Верховного Суда Российской Федерации, сформированная 20.04.2021 в рамках дела № 19-КАД20-7-К5, согласно которой правовые акты, определяющие перечень должностных лиц, уполномоченных на составление административных протоколов, надлежит принимать в форме нормативных правовых актов, вместе с тем указанная правовая позиция сформирована позднее принятия оспариваемого правового акта департаментом. Более того, Верховный Суд Российской Федерации сформировал позицию относительно формы всей категории указанных правовых актов, тогда как арбитражными судами дана оценка конкретному правовому акту, а именно оспариваемому распоряжению департамента, и в связи с этим указанный вывод имеет преюдициальное значение в рамках настоящего административного дела. Административный истец полагает, что с 1 августа 2011 года у начальника департамента отсутствовали полномочия на определение перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, в связи с тем, что они закреплены за ним ненадлежащим лицом, а именно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (Губернатором Томской области); с указанной даты надлежащим лицом выступает высший исполнительный орган исполнительной власти (Администрация Томской области). Указанный довод является необоснованным, по мнению департамента исполнительными органами Томской области нарушений в части наделения начальника департамента полномочиями на определение перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, не допущено. В соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно статье 23.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в период до вступления в силу изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 14.10.2014 № 307-ФЗ административные дела, в том числе по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации рассматриваются должностными лицами органов уполномоченных в области государственного регулирования тарифов; таким органом на территории Томской области в соответствии с постановлением Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145 являлся Департамент тарифного регулирования Томской области. В период после вступления в силу изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 14.10.2014 № 307-ФЗ административные дела, в том числе по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов). В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) уполномоченным исполнительным органом государственной власти Томской области, утвержденного постановление Администрации Томской области от 28.07.2014 №274а (утратило силу с 01.01.2022), указанными полномочиями также наделен департамент. На сегодняшний день в соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) в области государственного регулирования цен (тарифов) на территории Томской области, утвержденным постановление Администрации Томской области от 01.10.2021 №421а, департамент выступает исполнительным органом Томской области, осуществляющим государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов). Согласно статье 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Постановлением заместителя начальника департамента от 8 апреля 2021 года ООО «АБФ Логистик» привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; административное производство возбуждено должностным лицом департамента 22 марта 2021 года в соответствии с оспариваемым распоряжением. Данное постановление получено ООО «АБФ Логистик» 12 апреля 2021 года, с этой даты общество должно было узнать о возможном нарушении прав. Административное исковое заявление ООО «АБФ Логистик» подано в суд 9 сентября 2022 года по истечении более одного года, следовательно, административным истцом пропущен срок на обращение с административным исковым заявлением.

Выслушав объяснения участников процесса, изучив представленные доказательства, проверив распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов административного дела следует, что 22 марта 2021 года, 12 апреля 2022 года консультантом комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области Л. в отношении ООО «АБФ Логистик» составлены протоколы об административных правонарушениях по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – нарушение установленного порядка ценообразования.

Постановлением заместителя начальника Департамента тарифного регулирования Томской области К. от 8 апреля 2021 года № 11/21, постановлением заместителя начальника департамента – председателем комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области ФИО3 от 28 апреля 2022 года № 7/22 ООО «АБФ Логистик» признано виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административных штрафов 100000 рублей.

Решением Арбитражного суда Томской области от 19 июля 2022 года (дело № А67-3212/2021) постановление Департамента тарифного регулирования Томской области от 8 апреля 2021 года № 11/21 изменено в части назначенной санкции; штраф в размере 100000 рублей заменен на предупреждение; в остальной части в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2022 года указанное решение Арбитражного суда Томской области от 19 июля 2022 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы ООО «АБФ Логистик», Департамента тарифного регулирования Томской области – без удовлетворения.

Решением Арбитражного суда Томской области от 17 января 2023 года постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении от 28 апреля 2022 года №7/22, вынесенное Департаментом тарифного регулирования Томской области в отношении ООО «АБФ Логистик», признано незаконным и отменено.

С учетом изложенного административный истец является субъектом регулируемых правоотношений, поскольку в отношении ООО «АБФ Логистик» применено распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц».

Довод представителей Департамента тарифного регулирования Томской области о том, что законность полномочий должностных лиц департамента по составлению протоколов об административных правонарушениях в отношении регулируемых организаций подтверждена в судебном порядке со ссылкой на постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2022 года по делу № А67-3212/2021 является необоснованным.

Вопреки названному доводу указанное постановление не имеет преюдициального значения для настоящего административного дела, поскольку в рамках дела № А67-3212/2021 предметом рассмотрения являлась законность постановления о назначении административного наказания от 8 апреля 2021 года № 11/21; распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р не подлежало оценке и проверке судом в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, ООО «АБФ Логистик» вправе обжаловать распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р как затрагивающее его законные права.

В соответствии с пунктами 2, 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно статье 82 Устава (Основного Закона) Томской области, принятым решением Томской областной Думы от 26.07.1995 № 136, правовыми актами Администрации Томской области являются постановления и распоряжения; правовыми актами иных исполнительных органов области являются приказы и распоряжения; нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов; ненормативные правовые акты издаются в форме распоряжений.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит, наряду с другими вопросами, определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 этого кодекса (пункты 6 и 6.1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 23.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 239-ФЗ) органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе статьей 14.6 этого Кодекса.

Как следует из преамбулы распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц», оно принято в соответствии со статьями 23.51, 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением Департамента тарифного регулирования Томской области, утвержденным постановлением Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145.

В соответствии с пунктом 1 названного Положения от 31.10.2012 № 145 Департамент тарифного регулирования Томской области (далее - Орган) является исполнительным органом Томской области, входящим в систему исполнительных органов Томской области и финансируемым за счет средств областного бюджета.

Целью деятельности Органа является эффективное государственное регулирование ценообразования на товары и услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности (пункт 2 Положения).

В соответствии с пунктом 11 Положения орган возглавляет руководитель Органа (начальник департамента).

Федеральным законом от 14.10.2014 № 307-ФЗ в часть 1 статьи 23.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения: слова «Органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов» заменены словами «Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов)».

Административные дела, в том числе по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) уполномоченным исполнительным органом государственной власти Томской области, утвержденного постановление Администрации Томской области от 28.07.2014 № 274а (утратило силу с 01.01.2022), исполнительным органом государственной власти Томской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного контроля (надзора), является Департамент тарифного регулирования Томской области.

В соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) в области государственного регулирования цен (тарифов) на территории Томской области, утвержденным постановление Администрации Томской области от 01.10.2021 № 421а, департамент выступает исполнительным органом Томской области, осуществляющим государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).

Согласно подпункту 13 пункта 12 Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 31.10.2012 № 145, руководитель Органа утверждает перечень должностных лиц Органа, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентируя порядок привлечения лица к административной ответственности, установил, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в которых помимо иных обязательных сведений указывается должность лица, составившего протокол (часть 3 статьи 28.1, часть 2 статьи 28.2).

Составление протокола об административном правонарушении уполномоченным лицом является одним из условий законности привлечения лица к административной ответственности.

Составление протокола об административном правонарушении неправомочными лицами является на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении основанием для его возвращения в орган, должностному лицу, которые составили протокол (пункт 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Приведенные законоположения свидетельствуют о том, что перечень должностных лиц, имеющих полномочие по составлению протокола об административном правонарушении, принятый во исполнение предписаний федерального законодателя в статье 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассчитан на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, является обязательным элементом порядка привлечения к административной ответственности, его вступление в законную силу имеет правовые последствия для решения вопроса о правомочности должностного лица по составлению протокола о совершении административного правонарушения.

Как разъяснено в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»).

Оспариваемое распоряжение от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» вынесено Департаментом тарифного регулирования Томской области в лице начальника В. в пределах своей компетенции, то есть управомоченным органом.

Названным распоряжением устанавливается перечень лиц, уполномоченных на осуществление составление протоколов об административных правонарушениях.

Распоряжение от 28 января 2021 года № 4-р издано в целях реализации положений части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 этой статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством. Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых данным Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое распоряжение, которым определены властные полномочия должностных лиц по составлению протоколов по отдельным составам административных правонарушений, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга, рассчитанные на неоднократное применение, то есть обладает признаками нормативности, указанными в пунктах 2, 3 вышеприведенного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Кассационное Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2021 года № 19-КАД20-7-К5).

Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Из положений пункта 6 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.

Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 6 статьи 28.3 указанного Кодекса протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Порядок опубликования нормативных правовых актов в спорный период регламентирован Законом Томской области от 12 мая 2000 года № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области».

В соответствии со статьей 4 названного Закона иные нормативные правовые акты Томской области, подлежащие опубликованию в соответствии с действующим законодательством, должны быть официально опубликованы не позднее четырнадцати дней после даты их принятия соответствующим органом государственной власти Томской области либо Губернатором Томской области.

Согласно статье 5 Закона Томской области от 12 мая 2000 года № 19-ОЗ законы, а также иные нормативные правовые акты Томской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

Официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Томской области считается первая публикация их полного текста в учрежденных ими печатных средствах массовой информации, в периодических печатных изданиях в соответствии с заключенными государственными контрактами (договорами), предусматривающими официальное опубликование нормативных правовых актов, и (или) первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru) (статья 6 Закона Томской области от 12 мая 2000 года № 19-ОЗ).

В силу статьи 6.2 названного Закона официальный интернет-портал «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru) является сетевым изданием для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Томской области, иной официальной информации.

Из материалов дела следует, что распоряжение от 28 января 2021 года № 4-р является нормативным правовым актом, то есть актом, затрагивающим права неопределенного круга лиц, подлежит официальному опубликованию для всеобщего сведения.

При этом названный документ принят в форме распоряжения, тогда как положениями статьи 82 Устава (Основного Закона) Томской области, принятым решением Томской областной Думы от 26.07.1995 № 136, предусмотрено, что нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов.

Оспариваемый нормативный правовой акт - распоряжение от 28 января 2021 года № 4-р не опубликован, что не оспаривалось представителями административного ответчика; данное распоряжение размещено на официальном сайте департамента, что в силу закона не является его официальным опубликованием.

Положения распоряжения от 28 января 2021 года № 4-р применялись в отношении ООО «АБФ Логистик», что подтверждается составленными в отношении общества протоколами об административных правонарушениях.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Таким образом, несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, и является достаточным для признания акта недействующим.

С учетом того, что оспариваемое распоряжение по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, официально не опубликовано в установленном порядке, оно подлежит признанию недействующим независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении.

Статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2).

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу, отменен или изменен, только в случае, если такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 2 статьи 214).

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, обстоятельствами, имеющими правовое значение по данному административному делу, является период действия оспариваемых положений нормативного правового акта, наличие либо отсутствие негативных последствий для административного истца.

Признание оспариваемого распоряжения утратившим силу распоряжением Департамента тарифного регулирования Томской области от 10 марта 2023 года № 15-р, не влечет прекращение производства по делу, поскольку оспариваемое распоряжение применено к административному истцу, что свидетельствует о сохранении правовой заинтересованности данной стороны в защите прав и законных интересов.

Вопреки доводу административного ответчика срок обращения с настоящим административным исковым заявлением ООО «АБФ Логистик» не пропущен, поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Административный истец обратился в Арбитражный суд Томской области с административным исковым заявлением о признании распоряжения недействующим 9 сентября 2022 года, то есть в период действия нормативного правового акта.

При таких обстоятельствах распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц» подлежит признанию недействующими с момента его принятия, что будет способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов административного истца в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «АБФ Логистик» удовлетворить;

признать недействующим с момента принятия распоряжение Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц»;

сообщение о принятом решении подлежит опубликованию Администрацией Томской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и официальном интернет-портале Администрации Томской области www.tomsk.gov.ru, томскаяобласть.рф;

на решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд.

Председательствующий

Мотивированный текст решения изготовлен 6 апреля 2023 года