Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Дагестан к Народному Собранию Республики Дагестан о признании недействующей со дня принятия статьи 9 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 года № 16 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью»,

установил:

Народным Собранием Республики Дагестан 10 марта 2017 года принят Закон Республики Дагестан № 16 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью» (далее – Закон РД или Закон), который 10 марта 2017 года подписан Главой Республики Дагестан и официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 10.03.2017 г., официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13.03.2017 г., № 0500201703130011, и в издании «Дагестанская правда», № 57-58, 14.03.2017 г.

Согласно части 1 статьи 9 Закона Правительство Республики Дагестан осуществляет контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, а также использованием предоставленных на эти цели финансовых средств и материальных ресурсов через уполномоченные органы.

В силу части 2 статьи 9 Закона уполномоченные органы вправе:

1) получать от органов местного самоуправления отчеты и материалы, связанные с осуществлением ими государственных полномочий;

2) осуществлять проверки целевого использования средств республиканского бюджета Республики Дагестан, выделенных на осуществление государственных полномочий;

3) выносить предписания об устранении нарушений при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий;

4) применять в установленном порядке меры ответственности, предусмотренные бюджетным законодательством и законодательством об административных правонарушениях;

5) вносить в Правительство Республики Дагестан предложения о прекращении государственных полномочий;

6) в случае выявления фактов нарушений органами местного самоуправления требований настоящего Закона приостанавливать финансирование из республиканского бюджета Республики Дагестан до устранения нарушений.

Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным иском о признании статьи 9 Закона РД недействующей со дня ее принятия в связи с противоречием требованиям федерального законодательства.

В обоснование заявленных требований в административном исковом заявлении указано, что оспариваемая статья Закона в нарушение требований федерального законодательства не регламентирует порядок осуществления органами государственной власти Республики Дагестан контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и не содержит наименования органов, осуществляющих указанный контроль. Перечисление в оспариваемой норме Закона прав уполномоченных органов при отсутствии административных процедур и описания порядка осуществления такого контроля (срок проверки, ее периодичность и т.д.) не позволяет определенно и единообразно толковать и применять данную норму, порождая возможность принятия решений на основе собственного усмотрения должностного лица уполномоченного органа. Согласно оспариваемой номе уполномоченные органы, среди прочего, вправе вносить в Правительство Республики Дагестан предложения о прекращении государственных полномочий, а также приостанавливать финансирование, в случае выявления фактов нарушений органами местного самоуправления требований Закона. Тем самым принятие указанных решений отнесено к правам органов государственной власти путем диспозитивного установления возможности совершения ими определенных действий, что в свою очередь, может привести к выборочному подходу при осуществлении ими контрольных функций. Указанные нарушения, выразившиеся в широте дискреционных полномочий, определении компетенции по формуле «вправе» и отсутствии административных процедур, свидетельствует о наличии в статье 9 Закона РД коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами «а», «б», «ж» пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

В письменных возражениях Народного Собрания Республики Дагестан на административное исковое заявление содержится просьба об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Согласно доводам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях к ним, Закон РД принят в строгом соответствии с федеральным законодательством и содержит все необходимые положения. Ссылка административного иска на возможность, в силу действующего правового регулирования, осуществления контроля за органами местного самоуправления со стороны неопределенного круга государственных органов является необоснованной, поскольку указанный контроль согласно Закону осуществляет Правительство Республики Дагестан через уполномоченные органы, к которым постановлениями Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 года № 124 и от 27 июля 2017 года № 161, с учетом последующего изменения структуры органов государственной власти Республики Дагестан, относятся Министерство финансов Республики Дагестан и Министерство образования и науки Республики Дагестан. Федеральное законодательство не содержит требований, обязывающих законодательный орган субъекта Российской Федерации при установлении порядка осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в обязательном порядке прописывать сроки и периодичность проверок. Установление указанного порядка относится к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, и отсутствие в Законе таких регламентных процедур как сроки и периодичность проверок не может являться основанием для признания оспариваемой номы недействующей, поскольку указанные регламентные процедуры вправе самостоятельно определять уполномоченные органы в рамках осуществления контроля.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерства образования и науки Республики Дагестан, привлеченного к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица, содержится просьба об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

В обоснование указывается, что в силу действующей редакции оспариваемого Закона осуществление контроля за надлежащей реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий является обязанностью, а не правом органов государственной власти Республики Дагестан. Указанный контроль осуществляется Правительством Республики Дагестан через уполномоченные органы государственной власти, к которым постановлениями Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 года № 124 и от 27 июля 2017 года № 161, отнесены Министерство образования и науки Республики Дагестан и Министерство финансов Республики Дагестан. В рамках реализации данного контроля Министерство образования и науки Республики Дагестан проводит документарные и выездные проверки.

Министерство финансов Республики Дагестан, привлеченное к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица, в представленных в суд письменных возражениях на административный иск также просит в его удовлетворении отказать, указывая, что статьей 9 Закона РД порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий установлен. Являясь в соответствии с постановлениями Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 года № 124 и от 27 июля 2017 года № 161, а также в силу Указа Главы Республики Дагестан от 9 ноября 2018 года № 125, уполномоченным органом по контролю за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, Министерство финансов Республики Дагестан вправе самостоятельно устанавливать регламентные процедуры проверок. Кроме того, указывается, что в нарушение требований действующего законодательства в административном иске отсутствует указание на то, какие права, свободы и законные интересы органов местного самоуправления нарушены оспариваемой правовой нормой.

В судебном заседании прокурор М.М.И. заявленные требования поддержал в полном объеме по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан по доверенности М.Б.З. в судебном заседании заявленные прокурором требования не признал и просил в их удовлетворении отказать.

Представители заинтересованных лиц - Министерства финансов Республики Дагестан по доверенности Р.Р.М. и Министерства образования и науки Республики Дагестан по доверенности А.Д.А. в судебном заседании просили в удовлетворении административного иска отказать, по доводам, изложенным в представленных в суд письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица – Главы Республики Дагестан по доверенности Х.А.А., извещенный о времени и месте судебного заседания, в суд не явился, в связи с чем административное дело рассмотрено судом в его отсутствие.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, призванная обеспечить гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статьей 3 которого предусмотрен такой вид государственного пособия, как единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.

Частью 1 статьи 4.1. названного Федерального закона установлено, что полномочия по назначению и выплате пособия при передаче ребенка на воспитание в семью Российская Федерация передает для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочиями, указанными в части первой настоящей статьи (часть 11 статьи 4.1.).

Законом Республики Дагестан от 10 июня 2014 года № 47 «О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, усыновивших (удочеривших), взявших под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Дагестан» на территории Республики Дагестан установлены дополнительные меры социальной поддержки в виде единовременного денежного пособия гражданам, усыновившим (удочерившим), взявшим под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Оспариваемым по настоящему административному делу Законом РД от 10 марта 2017 года № 16 органы местного самоуправления на территории Республики Дагестан наделены: 1) государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; 2) государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью в соответствии с Законом Республики Дагестан от 10 июня 2014 года № 47 «О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, усыновивших (удочеривших), взявших под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Дагестан» (статья 1).

Таким образом, оспариваемый заместителем прокурора Республики Дагестан в части Закон РД принят Народным Собранием Республики Дагестан в рамках своей компетенции, что никем из лиц, участвующих в деле, не оспаривалось.

Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены общие требования к содержанию федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, в соответствии с пунктом 6 части 6 статьи 19 названного Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, помимо прочего, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Одним из таких обстоятельств, согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив оспариваемую заместителем прокурора Республики Дагестан статью 9 Закона РД на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая статья не соответствует вышеуказанным требованиям, предъявляемым к законам субъекта Российской Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Согласно части 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является функцией органов государственной власти, выполнение которой является одновременно как правом, так и обязанностью контролирующих органов.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 5 оспариваемого Закона (в действующей на момент вынесения решения редакции Закона РД от 12 декабря 2019 г. № 113) осуществление контроля за надлежащей реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий является обязанностью органов государственной власти Республики Дагестан.

Вопросы, связанные с порядком осуществления органами государственной власти Республики Дагестан контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, регламентируются оспариваемой прокурором статьей 9 Закона.

При этом, отнеся контроль за надлежащей реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий к обязанностям органов государственной власти Республики Дагестан, в части второй статьи 9 Закона законодатель определил, что реализуемые уполномоченными органами в рамках контроля и перечисленные в данной норме контрольные полномочия относятся к их правам, а не обязанностям.

Между тем, контрольная функция, присущая органам государственной власти в пределах имеющейся у них компетенции, предполагает не только самостоятельность этих органов в осуществлении контроля, но и необходимость постоянного наблюдения с их стороны за предметом контроля, в рассматриваемом случае - за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

При этом буквальное толкование части 2 статьи 9 Закона, относящей полномочия органов государственной власти Республики Дагестан при осуществлении контроля к их правам с формулировкой «вправе», способно привести к выборочному исполнению либо неисполнению этими контролирующими органами и их должностными лицами своих полномочий в рамках осуществления возложенных на них контрольных функций.

Такая несогласованность между предусмотренной обязательностью государственного контроля и необязательностью, в силу буквального толкования оспариваемой нормы, выполнения уполномоченными органами своих полномочий, порождает возможность произвольного применения этими органами предоставленных им контрольных полномочий, создает условия при которых контролирующий орган по своему усмотрению решает реализовывать или не реализовывать предоставленные ему полномочия, что не соответствует требованиям федерального законодательства и противоречит сущности государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Следовательно, перечисление в оспариваемой статье 9 Закона РД полномочий органов государственной власти Республики Дагестан, которыми они наделены в рамках выполнения контрольных функций, с отнесением этих полномочий к их правам, а не обязанностям, не может рассматриваться как установление порядка осуществления контроля органами государственной власти Республики Дагестан за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в том его смысле, в котором такой порядок осуществления контроля предусмотрен пунктом 6 части 6 статьи 19 и частью 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В этой связи суд также считает обоснованными доводы административного иска о том, что перечисление в оспариваемой норме одних только прав уполномоченных органов, не позволяющее определенно и единообразно толковать и применять данную норму, порождающее возможность принятия решений на основании собственного усмотрения должностного лица уполномоченного органа, свидетельствует о широте дискреционных полномочий уполномоченных органов, отсутствии порядка совершения этими органами действий, связанных в осуществлением контроля, в связи с чем оспариваемая норма содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами «а» и «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Доводы возражений представителя административного ответчика со ссылкой на письмо и.о. начальника Управления Минюста России по Республике Дагестан от 16 февраля 2017 года № 05/02-173 и экспертное заключение Министерства юстиции Республики Дагестан от 2 июля 2017 года № 19-19-397 об отсутствии в оспариваемом Законе коррупциогенных факторов, а также аналогичные по содержанию пояснения, данные в судебном заседании специалистом Г.Ш.Н., суд считает необоснованными.

Доводы представителя административного ответчика о том, что порядок осуществления уполномоченными органами контроля за целевым использованием денежных средств, выделяемых на осуществление переданных полномочий, предусмотрен бюджетным законодательством и осуществляется в рамках внутреннего государственного бюджетного контроля выводов суда о несоответствии статьи 9 Закона требованиям федерального законодательства не опровергает.

При этом суд учитывает, что по смыслу части 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и контроль за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств являются различными видами контроля, отличающимися между собой по содержанию и предметам контроля, что в судебном заседании представителями сторон и заинтересованных лиц не оспаривалось.

Следовательно, осуществление контроля за целевым использованием денежных средств, выделяемых органам местного самоуправления на реализацию переданных государственных полномочий в рамках внутреннего государственного бюджетного контроля, является отдельной обязанностью уполномоченных государственных органов, наряду с обязанностью по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий, порядок которого должен содержаться в законе субъекта Российской Федерации о передаче таких полномочий.

В этой связи суд признает необоснованными доводы представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что органами, уполномоченными на осуществление контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им Законом РД от 10 марта 2017 года № 16 государственных полномочий являются Министерство финансов Республики Дагестан и Министерство образования и науки Республики Дагестан, правомочные самостоятельно определять регламентные процедуры такого контроля, наделенные этими полномочиями постановлениями Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 года № 124 «О финансировании, назначении и выплате единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью» и от 27 июля 2017 года № 161 «Об утверждении Порядка предоставления единовременного денежного пособия гражданам, усыновившим (удочерившим), взявшим под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Дагестан».

При этом суд учитывает, что в соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 года № 124, т.е. изданном до принятия оспариваемого прокурором в части Закона РД, а также в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Республики Дагестан от 27 июля 2017 года № 161, на Министерство образования и науки Республики Дагестан и на Министерство финансов Республики Дагестан (с учетом положений пункта 3 Указа Главы Республики Дагестан от 9 ноября 2018 года № 125 «О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан») возложена обязанность не по осуществлению контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им оспариваемым Законом государственных полномочий, а по осуществлению иного вида контроля - за целевым использованием средств федерального бюджета выделяемых на выплату пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью, и за целевым использованием средств республиканского бюджета Республики Дагестан на финансирование расходов на выплату единовременных пособий гражданам, усыновившим (удочерившим), взявшим под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Выявленное судом в рамках рассмотрения дела несоответствие оспариваемой прокурором нормы требованиям федерального законодательства, в условиях отсутствия в Законе надлежащим образом установленного порядка контроля, создает угрозу нарушения прав и законных интересов органов местного самоуправления, деятельность которых по реализации переданных государственных полномочий является предметом контроля со стороны уполномоченных государственных органов.

В соответствии с пунктом 1 части второй статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемая заместителем прокурора Республики Дагестан Закон статья 9 Закона РД применялась до вынесения решения суда на настоящему делу, суд считает необходимым признать вышеприведенную норму недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Дагестан удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 9 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 года № 16 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Дагестанская правда».

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда принято 20 марта 2020 года.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан М.М. Абдулхалимов