Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области Колесникова А.В. в защиту интересов неопределённого круга лиц о признании решения Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО от 23.12.2017 № 42 «О денежном возмещении затрат по осуществлению депутатской деятельности председателю Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», исполняющему свои обязанности на непостоянной основе» противоречащим федеральному законодательству и недействующим,

УСТАНОВИЛ:

Решением Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО от 23.12.2017 № 42 «О денежном возмещении затрат по осуществлению депутатской деятельности председателю Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», исполняющему свои обязанности на непостоянной основе» (далее - решениеСобрания депутатов № 42), с 01.01.2018 председателю Собрания депутатов установлена выплата денежных расходов по осуществлению депутатской деятельности в сумме пятнадцать тысяч рублей.

Решение опубликовано 26.12.2017 в печатном издании - «Информационный вестник» муниципального образования «Бирское городское поселение», № 35.

Исполняющий обязанности прокурора ЕАО обратился в суд с административным исковым заявлением о признании решения Собрания депутатов № 42 противоречащим статьям 31, 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим, мотивируя следующим.

Согласно финансово - экономическому обоснованию, представленному к проекту решения Собрания депутатов № 42, по статье «Функционирование Правительства Российской, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций» расходы на выплату компенсаций депутатам представительных органов, для которых депутатская деятельность не является основной, предусмотрены в размере 100 000 рублей. Данный объём средств впоследствии установлен решением Собрания депутатов от 23.12.2017 № 30 «О бюджете муниципального образования «Бирское городское поселение» на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов». Оспариваемым решением председателю Собрания депутатов предполагаются ежемесячные выплаты, за 2018 год которые составят 180 000 рублей, что превышает утверждённые решением Собрания депутатов от 23.12.2017 № 30 основные характеристики и иные показатели бюджета муниципального образования, и противоречит нормам бюджетного законодательства. При этом, запланированный в бюджете объём денежных средств должен быть достаточным также для реализации решения Собрания депутатов от 27.10.2016 № 214, предусматривающего возмещение депутатам затрат в связи с осуществлением депутатской деятельности в размере 1300 рублей. Лицевой счёт администрации муниципального образования по расходованию бюджетных средств, открытый в УФК по ЕАО, приостановлен с 29.07.2016 в связи с поступлением исполнительных документов. У муниципального образования имеются значительные неисполненные обязательства на общую сумму более 5 миллионов рублей, задолженность бюджета по взносам за капитальный ремонт МКД за период с 01.02.2015 по 16.07.2018 составляет 1 809 849,05 рублей, в связи с чем введение новых расходных обязательств и установление дополнительных гарантий, не обеспеченных денежными средствами и изначально неисполнимых, нарушает права неопределённого круга лиц муниципального образования «Бирское городское поселение»,посколькуне обеспечивает баланс частных и публичных интересов, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, и требованиям названного федерального законодательства.

Более того, нормативный правой акт является неопределённым по размеру выплаты, поскольку одновременно используются понятие «выплата денежных расходов по осуществлению депутатской деятельности», подразумевающее возмещение расходов при их подтверждении, и понятие «в сумме пятнадцати тысяч рублей» предполагающее выплату компенсационного характера (без подтверждающих расходы документов). Данное правовое регулирование не отвечает требованиям федерального законодательства, и является основой для проявлений коррупционного характера.

Кроме того, решения представительного органа муниципального образования подписывает председатель представительного органа муниципального образования, тогда как оспариваемое решение подписано главой городского поселения.

15.02.2018 прокуратурой Облученского района председателю Собрания депутатов на оспариваемое решение принесён протест, который оставлен без удовлетворения.

В судебном заседании помощник прокурора ЕАО ФИО1 требования поддержала, обосновав доводами, изложенными в заявлении. Дополнительно пояснила, что оспариваемое решение Собрания депутатов противоречит и части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривающей, что гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются, в том числе и законами субъектов Российской Федерации. В статье 7 закона ЕАО от 30.05.2008 № 378-ФЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования Еврейской автономной области» указано об обеспечении материально - финансовых условий для осуществления депутатом его полномочий. Под этим подразумевается возмещение расходов связанных с его деятельностью, например, таких как транспортные расходы, почтовые. Вместе с тем, решением Собрания депутатов при дефиците бюджета, большой задолженности по различным обязательствам председателю представительного органа муниципального образования установлена ежемесячная выплата не обеспеченная бюджетом, правовая природа, которой непонятна. Кроме того, не оспаривая, что решение должно быть подписано главой городского поселения, оно должно быть подписано и председателем представительного органа муниципального образования, о чём имеются разъяснения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Представитель административного ответчика Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО в зал судебного заседания не явился, о месте и времени его проведения извещён надлежащим образом, в связи, с чем считаю возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав пояснения прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласностатье 16 Устава муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района Еврейской автономной области (принят решением Собрания депутатов от 11.08.2005 № 13) структуру органов местного самоуправления городского поселения составляют, в том числе представительный орган - Собрание депутатов Бирского городского поселения.

Частью 1 статьи 18 Устава определено, что Собрание депутатов состоит из 10 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе мажоритарной избирательной системы относительно большинства по одномандатным избирательным округам сроком на 5 лет.

Согласно части 1 статьи 34 Устава - Собрание депутатов по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, настоящим уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского поселения, в том числе по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и по иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, уставом городского поселения.

Решения по вопросам, отнесённым к исключительному ведению Собрания депутатов городского поселения, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленного числа депутатов (часть 2).

Пунктом 5.1 Регламента Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», утверждённого Собранием депутатов от 28.11.2008 № 30 (далее - Регламент Собрания депутатов) определено, что Собрание депутатов в коллегиальном порядке по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает решения. Решения принимаются открытым или <...> голосованием.

Частью 1 статьи 37 Устава установлено, что официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация полного его в средствах массовой информации.

Решения, Собрания депутатов, носящие нормативный характер, подписываются и опубликовываются (обнародуются) главой городского поселения в течение 10 дней со дня их принятия. Решения Собрания депутатов, носящие ненормативный характер, подписываются председателем Собрания депутатов. Решения Собрания депутатов принятые Собранием депутатов и имеющие нормативный характер, направляются главе городского поселения для подписания и обнародования в течение 10 дней со дня их принятия (часть 2).

Анализируя приведённые положения действующего законодательства и материалы дела, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Собрания депутатов № 42 принято уполномоченным органом, в пределах его компетенции, и размещено в официальном источнике опубликования в установленные сроки.

Между тем, решение Собрания депутатов № 42 не подписано председателем представительного органа муниципального образования.

Всоответствии с частью 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗпредседатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

СогласноразъяснениямГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 09.02.2012 № 3.20-6/56 «О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ) указано, что действующая редакция части 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает подписание председателем представительного органа всех решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они были приняты.

Поскольку оспариваемое решение подписано только главой городского поселения, и не подписано председателем Собрания депутатов городского поселения, следовательно, процедура установленного порядка принятия муниципального акта нарушена, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим.

Проверяя содержание оспариваемого решения на предмет егосоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Исходя из взаимосвязи положений статей 7, 8, 9 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти, а также с учётом принципа самостоятельности бюджетов, который согласно статье 31 БК РФ означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Согласно статье 33БК РФ принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учёту средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования.

С учётом указанных норм права реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета муниципального образования.

Решением Собрания депутатов № 42 с 01.01.2018 председателю Собрания депутатов установлена выплата денежных расходов по осуществлению депутатской деятельности в сумме пятнадцать тысяч рублей.

Из сообщения председателя Собрания депутатов А в адрес прокуратуры Облученского района ЕАО от 04.07.2018 № 68 следует, что указанные выше выплаты председателю Собрания депутатов предполагаются ежемесячные (л.д. 32).

Денежная выплата за январь 2018 А подтверждается информацией главы администрации о выплате по исполнительному листу от 09.04.2018; платёжным поручением № 564657 от 15.06.2018; решением и исполнительным листом выданными мировым судьёй Теплоозерского судебного участка Облученского судебного района ЕАО 06.03.2018 по делу № <...> (л.д. 33, 34, 35-36, 37).

Из информации главы администрации городского поселения от 26.12.2017 № 1375 установлено, что по состоянию на 21.12.2017 задолженность администрации Бирского городского поселения, в том числе по страховым взносам, недоимке по НДФЛ, транспортному налогу, взносам на капитальный ремонт, выплатам физическим лицам, договору уступки составляет 5 106 044 рублей (л.д. 54).

В силу части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 7Закона Еврейской автономной области от 30.05.2008 № 378-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования Еврейской автономной области» (далее - Закон ЕАО № 378-ОЗ) депутату, осуществляющему свои полномочия без отрыва от основной деятельности, могут возмещаться за счёт средств местного бюджета расходы, связанные с его депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых представительным органом муниципального образования области.

Аналогичная норма закреплена в Уставе муниципального образования «Бирское городское поселение» (пункт 1.6 статьи 23.1).

Однако, в нарушение требований абзаца второго части 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ о недопустимости противоречия иных муниципальных правовых актов уставу муниципального образования оспариваемое решение Собрания депутатов № 42 предусматривает не компенсацию понесённых расходов в связи с депутатской деятельностью, как это предусмотрено Уставом, а ежемесячную выплату председателю Собрания депутатов независимо от понесённых им расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что фактически является вознаграждением за исполнение им публичных полномочий, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, что не предусмотрено действующим законодательством.

Так, в соответствии спунктом 4 статьи 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Согласно пункту 10.1 Регламента Собрания депутатов председатель Собрания депутатов осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

По смыслустатьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 7Закона ЕАО № 378-ОЗ установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как возмещение расходов, имеет цель компенсировать понесённые депутатами эти расходы. Однако, оспариваемым решением Собрания депутатов № 42 установлена необоснованная обязанность по выплате председателю Собрания депутатов ежемесячной денежной суммы в размере 15 000 рублей, что не соответствует принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетных средств, эффективности их использования, установленных статьями 31 и 33 БК РФ.

Таким образом, действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты председателю Собрания депутатов (депутату) осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий, а напротив, устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, с учётом ограничений в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

Следовательно, принятое решение Собрания депутатов № 42, обязывающее производить председателю Собрания депутатов ежемесячную денежную выплату, фактически закрепило право председателя, на получение ежемесячного дохода независимо от фактического исполнения публичных функций, что не согласуется со статусом депутата, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

Таким образом, издание такого решения и его исполнение ведёт к необоснованному расходованию бюджетных средств и нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц жителей муниципального образования «Бирское городское поселение».

В соответствии с пунктом 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемое прокурором решение Собрания депутатов на момент рассмотрения заявленных требований применяется и служит основанием для производства выплат денежных сумм председателю Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО, суд признаёт его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 177, 180, 213, 215, 298 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области Колесникова А.В. в защиту интересов неопределённого круга лиц о признании решения Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО от 23.12.2017 № 42 «О денежном возмещении затрат по осуществлению депутатской деятельности председателю Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», исполняющему свои обязанности на непостоянной основе» противоречащим федеральному законодательству и недействующим, удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решения Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение» Облученского муниципального района ЕАО от 23.12.2017 № 42 «О денежном возмещении затрат по осуществлению депутатской деятельности председателю Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», исполняющему свои обязанности на непостоянной основе».

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в печатном издании - «Информационный вестник» муниципального образования «Бирское городское поселение» или в ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Собрания депутатов муниципального образования «Бирское городское поселение», в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья суда ЕАО С.Н. Кочев