Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО9 Э.А., ФИО3, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8 к Правительству Орловской области о признании недействующими пунктов 3 и 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года № 815,

установил:

в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года № 365 «О едином социальном проездном билете в Орловской области» Правительство Орловской области постановлением от 30 декабря 2021 года № 815 утвердило Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении (далее – Порядок предоставления субсидий).

В соответствии с абзацем первым пункта 3 названного Порядка субсидии предоставляются Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

В пункте 20 Порядка предоставлений субсидий приведена следующая формула, по которой производится расчет суммы субсидии:

Кiм = (Ам / 12) x (РПiм / РОм), где:

Кiм - ежемесячное денежное возмещение перевозчику, обеспечивающему предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении;

Ам - размер лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год, предусмотренный законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению;

12 - количество месяцев, за которые будут предоставляться субсидии в текущем финансовом году перевозчику;

РПiм - объем перевозок отдельных категорий граждан в отношении одного перевозчика (количество поездок, совершенных отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, на маршрутах одного перевозчика за отчетный период).

Индивидуальные предприниматели ФИО1, ФИО2, ФИО9 Э-А., ФИО3, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8, являющиеся на основании муниципальных контрактов перевозчиками пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими названных положений пунктов 3, 20 Порядка предоставлений субсидий в той мере, в которой они ограничивают размер субсидии пределами бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

По мнению административных истцов, оспариваемые положения Порядка предоставления субсидий противоречат нормам статей 15, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, гарантирующим полное возмещение транспортным организациям понесенных ими при перевозке льготной категории пассажиров убытков за счет средств соответствующего бюджета.

Кроме этого, административные истцы полагают, что по смыслу статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) перевозчиков в форме предоставления субсидий обусловлена ограничением их предпринимательской деятельности, и поэтому вопрос о предоставлении субсидии, ее размере не может ставиться в зависимость от выделенного на эти цели бюджетного финансирования.

Считают, что названные нормы подлежат признанию недействующими с даты их принятия, поскольку иным образом восстановить нарушенные права административных истцов невозможно.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области.

Административные истцы, извещенные о дате и месте судебного заседания, в суд не явились. Их представитель по доверенностям ФИО10 в судебном заседании поддержала заявленные административные исковые требования.

Представитель административного ответчика Правительства Орловской области по доверенности ФИО11 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований. Указала, что Порядок предоставления субсидий утвержден Правительством Орловской области как правомочным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках установленной правотворческой процедуры.

Просила учесть, что административными истцами не представлено доказательств наличия потерь в доходах от осуществления пассажирских перевозок, а также недостаточности рассчитанных в соответствии с оспариваемыми нормами субсидий для покрытия понесенных ими расходов, в связи с чем полагала, что оспариваемые положения не нарушают прав административных истцов.

Сослалась на то, что оспариваемые положения Порядка предоставлений субсидий соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области по доверенности ФИО12 в судебном заседании (после объявленного в судебном заседании перерыва в суд не явилась) поддержала позицию представителя Правительства Орловской области.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Талибуллина Р.Г., считавшего, что оспариваемые положения Порядка предоставления субсидий подлежат признанию недействующими с начала их применения, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социального обеспечения, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан.

В абзаце пятом статьи 26.3-1 названного федерального закона закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации – в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из пункта 4 статьи 5 Устава Орловской области следует, что Правительство Орловской области является высшим исполнительным органом государственной власти области.

В его полномочия среди прочего входит осуществление мер по обеспечению государственных гарантий социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, адресной социальной поддержки граждан (пункт 6 части 5 статьи 72 Устава Орловской области).

Согласно пункту 6 статьи 72.1 Устава Орловской области Правительство области по предметам своей компетенции издает постановления и распоряжения.

В соответствии со статьей 29 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Орловской области (пункт 2). Постановления и распоряжения Правительства Орловской области подписываются Председателем Правительства Орловской области (пункт 6). Постановления Правительства Орловской области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (пункт 8).

С учетом изложенного, Порядок предоставления субсидий утвержден правомочным органом государственной власти Орловской области в установленной форме.

Постановление Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года № 815, утвердившее Порядок предоставления субсидий, подписано председателем Правительства Орловской области и 4 января 2022 года опубликовано в официальном электронном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru).

Исходя из этого, оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках предписанной правотворческой процедуры с надлежащим введением в действие.

Проверив оспариваемые положения Порядка предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку в том числе и пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Из данных правовых норм следует, что субсидии индивидуальным предпринимателям являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер – возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.

При этом субсидии могут иметь стимулирующий характер, когда финансовая поддержка, предоставляемая в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.

Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность отдельных положений федерального законодательства, связанных с предоставлением субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов и признавая их не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими не обеспечивается определенность условий возмещения юридическим лицам за счет средств федерального бюджета расходов на предоставление услуг в случае исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от предоставления соответствующих услуг и при отказе уполномоченного государственного органа в предоставлении субсидии по этой причине, принял во внимание отсутствие в оспариваемом правовом регулировании порядка возмещения организациям недополученных доходов от их предоставления в части, не покрытой посредством соответствующего субсидирования, а также возможности решения вопроса об их возмещении в последующих финансовых годах, констатировав, что тем самым фактически допускается возможность несения организацией этих расходов в ряде случаев полностью или частично за свой счет (постановление от 16 июля 2018 года № 32-П).

Аналогичная правовая позиция высказана Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), согласно которой само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не может служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидий, если обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством (пункт 33).

Судом установлено, что постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года № 365 «О едином социальном проездном билете в Орловской области» с 1 января 2022 года на территории Орловской области введен единый социальный проездной билет для осуществления проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования по муниципальным, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении отдельными категориями граждан согласно приложению 1 к данному постановлению.

Этим же постановлением утверждено Положение о порядке обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования по муниципальным, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении на территории Орловской области, из пунктов 10 и 12 которого следует, что граждане, приобретшие единый социальный проездной документ пользуются возможностью проезда во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования без оплаты проезда.

В связи с этим в заключенных с перевозчиками муниципальных контрактах предусмотрено условие о недопустимости отказа в перевозке пассажиров, которым предоставлены меры социальной поддержки по проезду в общественном транспорте (код отступления 15 приложения № 1 к приложению № 8).

Из пункта 2 Порядка предоставления субсидий следует, что данная субсидия предоставляется для возмещения недополученных доходов перевозчиков при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан путем предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении.

Таким образом, спорная субсидия не является стимулирующей, поскольку ее выплата обусловлена введенным в отношении перевозчиков ограничением свободы их предпринимательской деятельности, и сама субсидия направлена на компенсацию недополученных перевозчиками доходов, то есть ее выплата является обязанностью публично-правового образования.

При таких обстоятельствах ограничение объема субсидии размерами лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год, предусмотренный законом бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению, противоречит приведенным выше взаимосвязанным положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушает права перевозчиков.

Вопреки возражениям представителей административного ответчика и заинтересованного лица исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат из бюджета является обязанностью публично-правового образования, не может служить основанием для отказа в предоставлении такой выплаты заявителю в рамках компенсации недополученных доходов в полном объеме, а обязывает главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные пунктом 6 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.

В противном случае исчерпание доведенных лимитов бюджетных обязательств и отказ уполномоченного государственного органа в предоставлении субсидии по этой причине создают неопределенность в вопросе о возмещении понесенных перевозчиком в связи с предоставлением бесплатного проезда отдельным категориям граждан расходов, которая вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.

Исходя из этого, суд считает возможным удовлетворить заявленные административные исковые требования и признать оспариваемые положения пунктов 3 и 20 Порядка предоставления субсидий недействующими в той части, в которой они ограничивают размер субсидии пределами бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

Довод представителей административного ответчика и заинтересованного лица о недоказанности административными истцами превышения размера недополученных доходов над размером положенной им субсидии с учетом выделенных лимитов бюджетных обязательств подлежит отклонению, поскольку данное обстоятельство не имеет юридического значения по настоящему делу и, как следствие, не подлежит доказыванию.

Из пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что в случае удовлетворения административного искового заявления суд указывает момент, с которого нормативный правовой акт признается недействующим полностью или в части – со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Согласно позиции представителя административных истцов оспариваемые в настоящем деле нормативные положения подлежат признанию недействующими с даты их принятия, согласно позиции прокурора – с момента начала их действия, то есть с 4 января 2022 года.

Между тем, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что установив противоречие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что оспариваемые нормы применялись, в том числе на их основании заключались муниципальные контракты на осуществление пассажирских перевозок, договоры о предоставлении субсидий, формировалась расходная часть бюджета Орловской области, суд приходит к выводу о признании их недействующими с даты вступления настоящего решения в силу.

Из статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 данного Кодекса.

Из материалов дела следует, что при подаче административного искового заявления административными истцами уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей, то есть по 37 рублей 50 копеек каждым.

В связи с этим с Правительства Орловской области в пользу каждого из административных истцов подлежат взысканию судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО9 Э.А., ФИО3, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8 удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления настоящего решения в силу пункты 3 и 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года № 815, в той части, в какой названные нормы ограничивают размер субсидии пределами бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год по данному направлению.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО1 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО9 Э.А. судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО3 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО4 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО6 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО7 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО8 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 37 рублей 50 копеек.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через ФИО5 областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 3 октября 2022 года.

Председательствующий А.В. Чуряев