Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании не действующим в части Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. № 21-5820 «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Красноярского края обратился в суд в защиту интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пп. «з» п. 1 ст. 5 Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. № 21-5820, в части слов «для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки».

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что оспариваемые положения регионального закона противоречат положениям статей 29, 29.1 Лесного кодекса РФ.

По мнению прокурора, предусмотренные законом субъекта случаи заготовки древесины не связаны с обеспечением государственных или муниципальных нужд, не могут быть признаны исключительными, в силу чего оспариваемые нормы могут повлечь нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Прокурор также считает, что положения пп. «з» п. 1 ст. 5 Закона края не соответствуют федеральному законодательству, не отвечают требованиям точности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, содержат коррупциогенные факторы.

До настоящего времени оспариваемые нормы закона края, являющиеся по своему содержанию неопределенными и вызывающими неоднозначное толкование, продолжают действовать в противоречащей федеральному законодательству редакции. Указанным обстоятельством нарушаются права неопределенного круга лиц - жителей Красноярского края на природопользование, в том числе, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в соответствии с действующим законодательством, что может привести к созданию неравных условий для осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности.

В судебном заседании прокурор Даценко О.А. поддержала административный иск, по изложенным в нем мотивам.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Красноярского края ФИО1, действующая на основании доверенности от 14 февраля 2017 г., заявленные требования не признала, просила в удовлетворении административного иска отказать, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Красноярского края ФИО2, действующий на основании доверенности от 30 января 2019 г., представитель заинтересованного лица Министерства лесного хозяйства ФИО3 действующая на основании доверенности от 10 апреля 2019 г., представитель заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства ФИО4 действующая на основании доверенности от 24 апреля 2019 г. заявленные требования не признали, просили в удовлетворении административного иска отказать, также поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд полагает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пунктов "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды, лесное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2015 г. N 5-О).

В соответствии с п. 1, 8 ст. 29 Лесного кодекса РФ (далее – ЛК РФ), заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, если иное не установлено настоящим Кодексом.

В силу п. 2 ст. 29.1 ЛК РФ, в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Закон Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений" (далее - Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. № 21-5820) принят Законодательным Собранием Красноярского края, подписан Губернатором Красноярского края 01 марта 2007 г., обнародован в печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", N 10 (162), 12 марта 2007 г., вступил в силу 23 марта 2007 г.

Оспариваемый подпункт «з» пункта 1 статьи 5 Закона края введен в действие Законом Красноярского края 07 июня 2018 г. N 5-1714, принятым Законодательным Собранием Красноярского края, подписанным временно исполняющим обязанности Губернатора Красноярского края 22 июня 2018 г., обнародованным на Официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26 июня 2018г., вступил в силу 06 июля 2018 г.

Данным подпунктом Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений" (в редакции от 07июня 2018 г.), к исключительным случаям заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд относится заготовка древесины для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными (муниципальными) программами, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство сельскохозяйственной продукции или ее переработку, включенными в реестр субъектов агропромышленного комплекса края, претендующих на получение государственной поддержки в соответствии с Законом края от 21 февраля 2006 г. N 17-4487 "О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края", для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки.

Из содержания указанной нормы Закона края следует, что субъектами, имеющими в порядке исключения право на заготовку древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, включенные в реестр субъектов агропромышленного комплекса края, претендующие на получение государственной поддержки в соответствии с Законом края от 21 февраля 2006 г. N 17-4487.

В соответствии с п. 2,3 ст. 1 Закона Красноярского края от 21 февраля 2006 г. N 17-4487 (ред. от 28 февраля 2019 г.) "О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края", государственная поддержка субъектов агропромышленного комплекса края - совокупность мер финансового, экономического, управленческого, информационного, организационного, правового и иного характера, осуществляемых органами государственной власти края в целях создания условий для стабильного и эффективного функционирования и развития агропромышленного комплекса края.

Государственная поддержка субъектов агропромышленного комплекса края оказывается в целях повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной и пищевой продукции, производимой в крае, обеспечения продовольственной безопасности региона, создания благоприятного инвестиционного климата, способствующего привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс края, а также в целях развития сельских территорий, роста занятости и уровня жизни сельского населения.

Критерии отнесения к субъектам агропромышленного комплекса края изложены в статье 2 указанного закона края.

Приказом министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края от 26 апреля 2010 г. N 124-о утверждён Порядок ведения реестра субъектов агропромышленного комплекса края, претендующих на получение государственной поддержки".

Определяя субъектный состав правоотношений, с учетом вышеприведённых норм краевого законодательства о государственной поддержке субъектов АПК, оспариваемая норма пп. «з» п. 1 ст. 5 закона края, конкретизируя по своему смыслу ст. 29.1 ЛК РФ, отнесла к заготовке древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд заготовку древесины данными субъектами АПК для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки.

Лесной кодекс РФ в статье 29.1 предусмотрел возможность осуществления заготовки древесины посредством заключения договора купли-продажи лесных насаждений, исключительно для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд.

Согласно ст. 75 ЛК РФ, по договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В главе 8 ЛК РФ предусмотрено проведение торгов на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений.

Из содержания вышеприведенных норм федерального законодательства следует, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены исключения из общего порядка заготовки древесины на основании договоров аренды лесных участков, но при условии, если это требуется для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

В таких исключительных случаях заготовка древесины как разновидность предпринимательской деятельности осуществляется лицами, заключившими по результатам аукциона договоры купли-продажи лесных насаждений. Заготовленная на основании таких договоров древесина имеет целевое назначение - обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Поскольку лесное законодательство не раскрывает понятие государственные и муниципальные нужды, следует учитывать положения части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации, в силу которой имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (пункт 1 статьи 124 ГК РФ).

Отдельные правоотношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Под государственными или муниципальными нуждами следует понимать потребности соответствующих публично-правовых образований в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий данных образований.

Вместе с тем, исполнение полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации, решение вопросов местного значения и исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления не всегда порождает потребности публично-правовых образований в материальных ресурсах, получаемых на договорных началах от граждан и юридических лиц.

В соответствии с пп. 9 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В настоящей ситуации, в рамках мер региональной поддержки сельскохозяйственного производства нормативно-правовым актом субъекта РФ установлена возможность заготовки древесины субъектами Агропромышленного комплекса для определённых хозяйственных целей.

Между тем, установленные в оспариваемой норме цели заготовки древесины, применяемые во взаимосвязи с содержанием субъектного состава, определяемого на основании Закона Красноярского края от 21 февраля 2006 г. N 17-4487, с учетом предмета правового регулирования (исключительные случаи заключения договора купли-продажи лесных насаждений), не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пп. «а», «в», «ж» п. 3, пп. «в» п. 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

По мнению суда, юридико-лингвистический анализ содержания оспариваемой нормы пп. «з» пункта 1 статьи 5 Закон Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 свидетельствует о наличии неопределенности в понимании смысла нормы, возможности ее неоднозначного толкования.

Конструкция оспариваемой нормы не позволяет установить целевую направленность указанных в ней мероприятий по использованию лесных ресурсов исключительно для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Несмотря на то, что заготовка древесины в целях строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки, согласно содержанию оспариваемой нормы, должна обеспечить достижение целей и реализацию мероприятий, предусмотренных государственными (муниципальными) программами, субъектами АПК, условия, предусмотренные п. 2 статьи 29.1 ЛК РФ, для признания таких случаев исключительными, по мнению суда, не соблюдаются.

Напротив, буквальное содержание оспариваемой нормы указывает на возможность обеспечения за счет установленного в Законе Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 льготного порядка заготовки древесины потребностей конкретного хозяйствующего субъекта для осуществления им текущей деятельности.

Лесной кодекс РФ в статье 1 в качестве одного из принципов лесного законодательства устанавливает необходимость обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах.

По мнению суда, лесопереработка как мероприятие по использованию лесных ресурсов не может относиться к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд, поскольку, в силу ст. 25 ЛК РФ, является самостоятельным видом использования лесного ресурса. Кроме того, использование лесного ресурса посредством лесопереработки фактически преследует цель извлечения соответствующим лесопользователем прибыли от эксплуатации указанного ресурса, что не согласуется с целевым назначением установленного в статье ст. 29.1 ЛК РФ правового регулирования удовлетворения потребностей соответствующих публичных образований за счет осуществления лесозаготовок на основании договор купли-продажи лесных насаждений.

В соответствии с п. 2 ст. 50 ЛК РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Толкование оспариваемой нормы также допускает, что на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, наряду с субъектами АПК, могут претендовать и хозяйствующие субъекты, фактически не являющиеся субъектами агропромышленного комплекса, что, с учетом существа оспариваемой нормы (установление льготного порядка предоставления лесных насаждений для субъектов АПК), является недопустимым, поскольку также противоречит цели правового регулирования.

Действие указанной нормы в контексте существующего правового регулирования использования лесных ресурсов создаёт условия для нарушения требований действующего лесного и антимонопольного законодательства, поскольку предполагает возможность заготовки древесины победителем аукциона только на основании договора купли-продажи лесных насаждений, без выполнения мероприятий, связанных с охраной, воспроизводством и защитой лесов.

Указанное обстоятельство, безусловно, нарушает законные права добросовестных лесопользователей, поскольку ведёт к ограничению конкуренции путем создания необоснованных преимущественных условий деятельности победителю аукциона как участнику рынка заготовки (реализации) древесины на территории Красноярского края.

Соответствующие доводы заинтересованных лиц Министерства лесного хозяйства Красноярского края и Министерства сельского хозяйства и торговли Красноярского края об отсутствии в содержании оспариваемых положений пп «з» п. 1 ст. 5 Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 признаков ограничения конкуренции по смыслу Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" основаны на неверном толковании норм материального права.

Установление возможности заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений, для собственных нужд, для определенной группы хозяйствующих субъектов (субъекты АПК, внесенные в реестр), может расцениваться как государственные преференции указанным субъектам, которые предоставляются органами государственной власти Красноярского края в нарушение требований п. 7 ч. 1 ст. 15, ст. 19, 20 федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", и свидетельствовать о создании дискриминационных условий в указанной сфере (п. 8 ст. 4, п. 8 ч. 1 ст. 15 названного федерального закона).

Кроме того, положение оспариваемой нормы при ее непосредственном применении не позволяют с достоверностью установить факт использования заготовленной древесины победителем аукциона для удовлетворения соответствующей государственной (муниципальной) потребности.

Таким образом, положение подпункта «з» пункта 1 статьи 5 Закона Красноярского края от 14февраля 2007 г. N 21-5820 в оспариваемой части, не соответствует положениям п. 4 ст. 1, ст. 25, п. 2 ст. 29.1, п. 2 ст. 50 Лесного кодекса РФ, не отвечает требованиям точности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Ссылка административного ответчика Законодательного собрания Красноярского края на возможность самостоятельного определения на уровне региона исключительных случаев заготовки древесины для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений является неправомерной. В силу ст. 76 Конституции РФ, правотворчество субъектов РФ в области лесных правоотношений должно осуществляться в границах, установленных федеральным законодательством. Субъект РФ не праве принимать нормативно-правовые акты, которые неправомерно изменяют или дополняют содержание соответствующей нормы федерального законодательства, злоупотребляют предложенной федеральным законодателем свободой установления определенных прав и обязанностей по усмотрению субъекта РФ.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемые нормы ранее были предметом судебного контроля, суд полагает несостоятельными, поскольку в определении Верховного суда РФ от 12 мая 2010 г. №53-Г10-6, на которое ссылается в своих возражениях административный ответчик, оспаривалась норма статьи 5 Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 в предыдущей редакции.

Возражения заинтересованных лиц о том, что оспариваемые положения Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 по существу являются дополнительной мерой государственного стимулирования развития сельского хозяйства на территории Красноярского края также подлежат отклонению судом, поскольку, целесообразность установления соответствующих государственных мер поддержки субъектов АПК, которые противоречат действующему федеральному законодательству, нарушают единство и стабильность правового регулирования на территории Красноярского края, создают ситуации правовой неопределенности в области лесных правоотношений, не может учитываться судом при разрешении заявленных требований.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учётом изложенного, учитывая что оспариваемая норма применялась, Красноярский краевой суд считает необходимым административный иск удовлетворить, признав положения Закон Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений», не действующими в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Красноярского края, - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт «з» пункта 1 статьи 5 Закона Красноярского края от 14 февраля 2007 г. N 21-5820 "О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений", в части слов «для строительства, реконструкции, ремонта, отопления зданий, строений, сооружений и сушки зерна, производства продукции лесопереработки».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в газете "Наш Красноярский край", размещению на официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края" (www.zakon.krskstate.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Красноярского краевого суда Д.И. Пашковский