Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан об оспаривании в части нормативного правового акта,

установил:

Правительством Республики Дагестан 25 июня 2014 года принято Постановление Правительства Республики Дагестан № 288 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства» (далее – Порядок), которое официально опубликовано в изданиях «Дагестанская правда» и на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан www.pravo.e-dag.ru.

В силу статьи 62 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 N 8 (ред. от 06.05.2016) "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" законы и другие нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования, если законодательством Российской Федерации не установлен иной порядок вступления их в силу.

Указанный Порядок утверждён в соответствии с Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. № 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан".

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан Ляпин Р.К. обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением к Правительству Республики Дагестан о признании недействующими, как противоречащими федеральному законодательству, со дня вступления решения суда в законную силу:

- абзац 1 пункта 2 постановления Правительства Республики Дагестан 25 июня 2014 г. № 288 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства» в части возможности последующей пролонгации договора (далее – Постановление № 288);

- пункт 3 Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан 25.06.2014 г. № 288, в части возможности последующей пролонгации договора;

- пункт 7 Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан 25.06.2014 г. № 288, в части ограничения строительства на землях отгонного животноводства объектов, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указано, что вышеприведенные нормы противоречат п. 1 ст. 2, п.п. 1, 15 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов, а также противоречат п. 2 ч. 1 ст. 40 и ч. 1 ст. 41 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым землепользователь, землевладелец и арендатор земельного участка имеют право возводить на таком земельном участке не только жилые и производственные здания, а также культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 20 сентября 2021 г. в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан.

В судебном заседании административный истец – прокурор Железный А.Н. заявленные административные исковые требования поддержал по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Республики Дагестан по доверенности ФИО1 и представитель заинтересованного лица Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан по доверенности ФИО2 заявленные прокурором требования не признали и просили отказать в их удовлетворении.

Исследовав материалы административного дела, заслушав объяснения представителей сторон, участвующих в деле, суд приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 № 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" (далее - Закон № 18) регулирует использование земель отгонного животноводства и направлен на целевое и рациональное их использование и охрану; сохранение и улучшение кормоемкости естественных кормовых угодий; предотвращение эрозионных и деградационных процессов, опустынивания кормовых угодий и других отрицательных последствий антропогенного воздействия; сохранение и воспроизводство природных ландшафтов; сохранение национальных и культурных ценностей административно-территориальных районов.

Отношения по использованию земель отгонного животноводства, не охваченные настоящим Законом и не противоречащие ему, регулируются федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан.

Согласно статье 6 Закона № 18 земли отгонного животноводства предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан.

Порядок предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства устанавливается Правительством Республики Дагестан.

Заключение договоров аренды земель отгонного животноводства осуществляется специально уполномоченным органом исполнительной власти Республики Дагестан по управлению и распоряжению земельными ресурсами.

Статьёй 7 Закона № 18 предусмотрен порядок рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства.

Во исполнение Закона Республики Дагестан № 18 Правительством Республики Дагестан принято постановление от 25 июня 2014 г. № 288 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства».

Согласно абзацу 1 пункта 2 указанного Постановления № 288 право на заключение договора аренды земельных участков из земель отгонного животноводства предоставляется юридическим лицам и гражданам только по результатам проведения торгов, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством, на срок не более семи лет с возможностью последующей пролонгации договора в установленном порядке.

В пункте 3 Порядка закреплено, что право на заключение договора аренды земельных участков из земель отгонного животноводства предоставляется юридическим лицам и гражданам только по результатам проведения торгов. Условия возможности пролонгации договора предусматриваются в договоре аренды земельного участка.

Пункт 7 Порядка предусматривает возможность выдачи разрешения только на строительство жилья и производственных построек капитального характера уполномоченным органом по согласованию с Правительством Республики Дагестан.

Однако, приведенные положения правовых норм указанного Постановления № 288 и Порядка, в их совокупности, позволяют сделать вывод, что в них имеются противоречия относительно норм Земельного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.04.2015), земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ (определяющей особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности) предусмотрено, что условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В пункте 15 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ оговорено, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 40 и ч. 1 ст. 41 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка (землепользователь, землевладелец, арендатор) имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, в силу приведённых положений Земельного кодекса Российской Федерации в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не могут содержаться положения, не предусмотренные, в частности, статьёй 39.8 ЗК РФ и противоречащие статье 40 ЗК РФ.

В судебном заседании представители административного ответчика – Правительства Республики Дагестан и заинтересованного лица – Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан (уполномоченный орган) данное обстоятельство не оспаривали и не смогли объяснить суду причины по которым уполномоченным органом были допущены нарушения требований норм Земельного законодательства Российской Федерации в оспариваемой прокурором части нормативных правовых актов.

При этом представители административного ответчика и заинтересованного лица ссылались на необоснованность доводов прокурора о несоответствии оспариваемого в части Постановления № 288 и Порядка иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С этими доводами суд не может согласиться, так как они необоснованны и не основаны на законе.

Из материалов дела следует, что первым заместителем прокурора Республики Дагестан 31 октября 2020 г. за № 7/2-31-2020 был направлен протест административному ответчику по настоящему делу с требованием привести абзац 1 пункта 2 Постановления № 288 и пункты 3 и 7 Порядка в соответствие с требованиями федерального законодательства (л.д. 8-9).

В ответном письме заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан ФИО3 от 3 марта 2020 г. № 11/6-27 сообщает прокурору, что протест признан обоснованным, в связи с чем Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан поручено в установленном порядке и срок внести предложения по приведению указанных Постановления № 288 и Порядка в соответствующих частях в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Однако на день проведения судебного заседания указанные прокурором в протесте требования и признанные ответчиком нарушения как обоснованные не устранены.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Одним из таких обстоятельств, согласно пункту 3 части 8 статьи 213 КАС РФ является соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 1 части второй статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В связи с изложенным, оценив оспариваемые прокурором нормы Постановления № 288 и Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, в части возможности последующей пролонгации договора; а также в части ограничения строительства на землях отгонного животноводства объектов, утвержденных Постановлением № 288 и Порядком, нельзя признать законными, так как они существенно ограничивают законные права и интересы землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также препятствуют развитию полноценной инфраструктуры в рамках территории, подпадающей под действия оспариваемого нормативного правового акта.

Продление договора аренды земельного участка на новый срок, минуя процедуру проведения торгов, без наличия на то соответствующих правовых оснований свидетельствует о предоставлении хозяйствующему субъекту необоснованной преференции и необоснованно создает для него конкурентные преимущества перед другими субъектами.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2019 г. N 35-П указал, что законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

Таким образом, вышеприведенные выводы суда свидетельствуют о несоответствии оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 4 статьи 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

При таких обстоятельствах, суд считает необходимым возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим в части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан,

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Республики Дагестан удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 пункта 2 Постановления Правительства Республики Дагестан 25 июня 2014 года № 288 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства» в части, предусматривающей возможность последующей пролонгации договора в установленном порядке;

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан 25 июня 2014 г. № 288, в части, предусматривающей возможность последующей пролонгации договора в установленном порядке;

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 7 Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан 25 июня 2014 г. № 288, в части, в которой данным пунктом не предусматривается возможность строительства на землях отгонного животноводства культурно-бытовых и иных зданий, сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Возложить на Правительство Республики Дагестан обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные судом недействующими части оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Дагестанская Правда» и на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан www.pravo.e-dag.ru, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление прокурора в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, через Верховный Суд Республики Дагестан.

Мотивированное решение составлено 01 декабря 2021 г.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан Д.М. Омаров