Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Лес» к Правительству Орловской области о признании недействующим постановления Правительства Орловской области от 31 мая 2022 года № 305 «О создании государственного природного биологического заказника «Корсунский»,

установил:

постановлением Правительства Орловской области от 31 мая 2022 года № 305 (далее – оспариваемое постановление) создан государственный природный биологический заказник «Корсунский» (далее – заказник). Данным постановлением определены границы заказника (приложение 1) и утверждено Положение о нем (далее – Положение о заказнике) (приложение 2).

Из пунктов 1.1 и 1.2 Положения о заказнике следует, что заказник является территорией, имеющей особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса Верховского района Орловской области и Орловской области. Основной целью образования заказника является сохранение биологического разнообразия, воспроизводство и восстановление особо ценных видов охотничьих ресурсов, таких как лось, косуля, олень благородный, а также сохранение среды их обитания.

Подпунктом 1 пункта 4.3 Положения о заказнике предусмотрено, что на территории заказника постоянно или временно запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания заказника или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе промысловая, спортивная и любительская охота, добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, и осуществление других видов пользования животным миром.

Общество с ограниченной ответственностью «Лес» (далее – ООО «Лес»), являющееся охотпользователем на основании охотхозяйственного соглашения от 5 сентября 2013 года № 23, обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании названного постановления Правительства Орловской области от 31 мая 2022 года № 305.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что созданный заказник полностью располагается на территории охотничьих угодий ООО «Лес», чем препятствует ему в осуществлении охоты и нарушает требования статьи 33 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Закон о животном мире) и статьей 7, 27 Федерального закона от 24 июня 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте), в силу которых на закрепленных за юридическими лицами охотничьих угодьях допускается использование объектов животного мира, в том числе в виде охоты.

Сослался на то, что оспариваемым постановлением фактически прекращено его право на осуществление любительской и спортивной охоты на территории закрепленных за ним охотничьих угодий, в то время как положениями статей 6, 6.1 Закона о животном мире и статей 33, 34 Закона об охоте органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по прекращению права охотпользователей по использованию объектов животного мира.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент надзорной и контрольной деятельности Орловской области как разработчик проекта оспариваемого постановления, бюджетное учреждение Орловской области «Дирекция особо охраняемых природных территорий» как организация, осуществляющая управление заказником, Орловская областная общественная организация охотников и рыболовов как еще один охотпользователь, заявляющий свои права на охотничьи угодья в пределах территории заказника.

В судебном заседании представители административного истца ООО «Лес» Моногаров Р.В. (законный представитель), Левочкин А.В. и Толстых А.Н. (представители по доверенностям) поддержали заявленные административные исковые требования, просили их удовлетворить. Дополнительно просили учесть, что при принятии оспариваемого постановления не были проведены необходимые экологические исследования, подтверждающие целесообразность создания заказника.

Представитель Правительства Орловской области по доверенности Ермаков А.В., представитель Департамента надзорной и контрольной деятельности Орловской области по доверенности Корнеева С.Ю. и представитель бюджетного учреждения Орловской области «Дирекция особо охраняемых природных территорий» по доверенности Авилов В.А. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Сослались на то, что оспариваемое постановление принято уполномоченным должностным лицом в рамках установленной правотворческой процедуры, в том числе с составлением экологического обоснования; содержание постановления соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указали, что территория заказника располагается на охотничьих угодьях двух охотпользователей – ООО «Лес» и Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов. Просили учесть, что ограничение прав данных охотпользователей не нарушает требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку согласно статье 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об особо охраняемых природных территориях) на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Представитель Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов по доверенности Онищенко С.А. в судебном заседании поддержала заявленные административные исковые требования. Указала, что часть территории заказника располагается на охотничьих угодьях данной общественной организации, а созданные в связи с этим ограничения нарушают ее право на осуществление охоты.

Считала, что вопрос о создании заказника не мог быть разрешен без предварительной подготовки соответствующих заключений комиссии по определению соответствия государственных природных биологических заказников Орловской области правовому статусу и комиссии по редким и находящимся под угрозой исчезновения объектам животного и растительного мира Орловской области. Однако такие заключения до принятия оспариваемого постановления не составлялись.

Полагала нарушенным и порядок согласования решения о создании заказника с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, поскольку такое согласование проведено в отношении проекта, содержащего площадь заказника, отличную от той, которая указана в окончательном тексте оспариваемого постановления.

Считала, что подпунктом 2 пункта 4.5 оспариваемого постановления лесной фонд, расположенный на территории заказника, отнесен к категории резервных лесов, в то время как согласно пункту 1 части 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, отнесены к категории защитных лесов.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемое постановление на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Амелиной Е.М., полагавшей заявленные административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Законом об особо охраняемых природных территориях.

Согласно преамбуле данного Закона, под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются государственные природные заказники – территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (пункт 2 статьи 2, пункт 1 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Государственные природные заказники могут быть регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 3, 4 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Согласно пункту 2 статьи 23 Закона об особо охраняемых природных территориях создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 данного закона, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, то есть с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Из пункта 4 статьи 5 Устава Орловской области следует, что Правительство Орловской области является высшим исполнительным органом государственной власти области.

Согласно пункту 6 статьи 72.1 Устава Орловской области Правительство области по предметам своей компетенции издает постановления и распоряжения.

В соответствии со статьей 29 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Орловской области (пункт 2). Постановления и распоряжения Правительства Орловской области подписываются Председателем Правительства Орловской области (пункт 6). Постановления Правительства Орловской области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (пункт 8).

В судебном заседании установлено, что во исполнение приведенных выше норм закона проект оспариваемого постановления 24 января 2022 года был направлен в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и согласован заместителем министра, что подтверждается его письмом в адрес Правительства Орловской области от 25 февраля 2022 года № 03-15-29/6161.

31 мая 2022 года оспариваемое постановление подписано председателем Правительства Орловской области Клычковым А.Е. и 3 июня 2022 года опубликовано в официальном электронном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru).

Исходя из этого, оспариваемый нормативный правовой акт принят правомочным органом в рамках предписанной правотворческой процедуры с надлежащим введением в действие.

Довод административного истца ООО «Лес» и заинтересованного лица Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов о том, что оспариваемое постановление принято без проведения экологических исследований, подтверждающих целесообразность создания заповедника, является несостоятельным ввиду следующего.

Из пункта 1 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях следует, что при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается: а) значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания; б) наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; в) наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность; г) наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.В подтверждение того, что при создании заказника учитывались данные сведения, суду представлено составленное специалистами управления экологического надзора и природопользования Департамента надзорной и контрольной деятельности Орловской области экологическое обоснование, согласно которому предполагаемая к созданию заказника территория является природным объектом, в котором сосредоточены особо ценные виды охотничьих ресурсов – таких, как лось, косуля европейская. В дальнейшем данная территория послужит местом разведения оленя благородного. Кроме этого, через заказник проходят пути миграции указанных охотничьих ресурсов, в связи с тем, что он территориально расположен между государственным природным биологическим заказником «Верховский» и государственным природным биологическим заказником «Кудияры», и на его территории расположен крупный лесной массив площадью 667 га, что представляет собой уникальность данного природного объекта в Орловской области и высокую природоохранную ценность, служит основанием к выделению этой территории в качестве государственного природного биологического заказника.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что требования пункта 1 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях при создании заказника были выполнены.

Ссылку представителя Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов на то, что вопрос целесообразности создания заказника должен разрешаться комиссией по определению соответствия государственных природных биологических заказников Орловской области правовому статусу и комиссией по редким и находящимся под угрозой исчезновения объектам животного и растительного мира Орловской области, суд отклоняет, поскольку ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривает обязанности подготовки названными комиссиями таких заключений при создании государственных природных заказников регионального значения.

Более того, с учетом разъяснений, изложенных в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия Правительством Орловской области нормативного правового акта о создании заказника, поскольку этот вопрос в силу приведенных выше положений пункта 2 статьи 23 Закона об особо охраняемых природных территориях относится к исключительной компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подлежит отклонению и довод административного истца ООО «Лес» и заинтересованного лица Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов о том, что решение о создании заказника в части указания его площади ненадлежащим образом было согласовано с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В судебном заседании установлено, что действительно в пункте 1.10 проекта Положения о заказнике, прошедшего согласование с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, площадь предполагаемого заказника была указана в размере 2,1 тыс. га, однако в окончательном тексте названного пункта эта площадь установлена в размере 1,6731 тыс. га.

Между тем из объяснений представителя заинтересованного лица Департамента надзорной и контрольной деятельности в судебном заседании следует, что указанное несоответствие обусловлено допущенной в проекте оспариваемого нормативного правового акта технической ошибкой.

Подтверждением этих объяснений является и то, что в приложении 1 проекта постановления при описании границ заказника была указана верная его площадь (1673100 кв.м. +/- 1432 кв.м.). Кроме этого, как в проекте постановления, так и в окончательном его тексте указаны одинаковые сведения о местоположении границ заказника, что свидетельствует о неизменности фактической площади заказника с момента составления проекта постановления до его подписания.

С учетом этого, допущенная техническая ошибка не повлекла нарушений при согласовании решения о создании заказника.

В ходе проверки доводов административного истца о несоответствии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено, что 30 ноября 2010 года по результатам аукциона между Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов и Управлением по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области заключено охотхозяйственное соглашение № 2 о предоставлении данному охотпользователю в аренду земельных и лесных участков и права на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий. В частности, пунктом 2.1.2 указанного охотхозяйственного соглашения определены границы охотничьих угодий, закрепленные за Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов, а в пункте 2.2.2 перечислены лесные участки, предоставляемые в аренду данному охотпользователю, в том числе кварталы 18-24 Верховского участкового лесничества ОГУ «Новосильское лесничество».

Кроме этого, 5 сентября 2013 года по результатам аукциона между ООО «Лес» и Управлением по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области заключено охотхозяйственное соглашение № 23. Пунктом 2.1.2 указанного охотхозяйственного соглашения определены границы охотничьих угодий, закрепленные за ООО «Лес», в состав которых входят в том числе кварталы 18-24 Верховского участкового лесничества.

Арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций по делу № А48-2014/2020 по иску Департамента надзорной и контрольной деятельности Орловской области к ООО «Лес» о внесении изменений в охотхозяйственное соглашение от 5 сентября 2013 года № 23 установлено, что территория кварталов 18-24 Верховского участкового лесничества передана в пользование Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов, в связи с чем спорный лесной участок на момент заключения с ООО «Лес» охотхозяйственного соглашения от 5 сентября 2013 года № 23 был обременен правами данной общественной организации и не мог быть предметом аукциона на передачу в пользование ООО «Лес» ввиду невозможности одновременного использования одних и тех же участков разными охотпользователями.

Исходя из этого, суд в настоящем деле исходит из того, что территория заказника располагается в пределах охотничьих угодий, закрепленных за ООО «Лес» и Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов.

Пунктом 3.2 охотхозяйственных соглашений от 30 ноября 2010 года № 2 и от 5 сентября 2013 года № 23 предусмотрено право данных охотпользователей осуществлять любительскую и спортивную охоту в границах закрепленных за ними охотничий угодий.

Ссылаясь на то, что данное право не может быть реализовано ввиду введенных в заказнике ограничений, ООО «Лес» и Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов заявили доводы о несоответствии оспариваемого постановления федеральному законодательству о животном мире и об охоте.

Между тем эти доводы являются несостоятельными ввиду следующего.

Из преамбулы Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Закон о животном мире) следует, что животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

Данный Закон в статье 1 вводит понятия использования и охраны объектов животного мира. Под использованием объектов животного мира понимается изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Охрану животного мира образует деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.

Из абзаца четвертого статьи 35 Закона о животном мире следует, что пользование животным миром осуществляется в комплексе с системой мер по охране и воспроизводству объектов животного мира, сохранению среды их обитания.

При этом в силу статьи 21 Закона о животном мире в целях сохранения объектов животного мира и среды их обитания могут устанавливаться ограничения пользования животным миром, в том числе запрет на осуществление отдельных видов пользования животным миром на определенных территориях (акваториях).

В частности, статьей 23 Закона о животном мире установлено, что на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Законом об особо охраняемых природных территориях.

Из пунктов 1 и 3 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях следует, что на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

В силу пункта 5 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Следовательно, возможность ограничения прав охотпользователей и иных лиц при создании заказников основана на положениях законодательства об особо охраняемых природных территориях и поэтому требований нормативных правовых актов в сфере животного мира и охоты не нарушает.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 октября 2020 года № 2372-О также указал, что согласованным регулированием, осуществляемым положениями земельного законодательства, лесного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях и законодательства об охоте и сохранении охотничьих ресурсов, не предусматривается осуществление на особо охраняемых природных территориях видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

При таких обстоятельствах закрепление за ООО «Лес» и Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов охотничьих угодий с правом добычи на них охотничьих ресурсов не препятствует созданию на территории этих охотничьих угодий заказника с запрещением деятельности по осуществлению спортивной и любительской охоты.

Несостоятельным является и довод Орловской областной общественной организацией охотников и рыболовов о том, что подпунктом 2 пункта 4.5 Положения о заказнике в нарушение требований Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрена категория резервных лесов в отношении лесных насаждений, находящихся на территории заказника.

Из статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, относятся к категории защитных лесов. К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Пунктом 4.5 Положения о заказнике предусмотрено, что основными видами разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника, в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», являются: 1) охрана природных территорий (код 9.1); 2) резервные леса (код 10.4).

Вопреки позиции Орловской областной общественной организации охотников и рыболовов названная норма Положения о заказнике не меняет категорию лесов, расположенных на территории заказника, а определяет виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в том числе под лесными насаждениями.

Как следует из названного приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии вид разрешенного использования «охрана природных территорий» (код 9.1) предполагает в том числе использование земельных участков для создания и ухода за защитными лесами, что соответствует требованиям статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, противоречий оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в ходе судебного разбирательства не установлено.

Следовательно, оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Лес» к Правительству Орловской области о признании недействующим постановления Правительства Орловской области от 31 мая 2022 года № 305 «О создании государственного природного биологического заказника «Корсунский» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 17 октября 2022 года.

Председательствующий А.В. Чуряев