Гражданский кодекс часть 1

президента Пермской региональной общественной организации по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» ФИО1, представителя административного истца ФИО2, действующей на основании доверенности,

представителя административного ответчика ФИО3, действующей на основании доверенности, представителя заинтересованного лица администрации города Перми ФИО4, действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пермской региональной общественной организации по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» о признании недействующим в части решения Пермской городской Думы от 21 ноября 2017 года № 245 «О некоторых вопросах в сфере распоряжения муниципальным имуществом г. Перми»,

УСТАНОВИЛ:

решением Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245 «О некоторых вопросах в сфере распоряжения муниципальным имуществом города Перми» утвержден Порядок и условия предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям в безвозмездное пользование муниципального имущества, включенного в перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций), которое может быть предоставлено социально ориентированным некоммерческим организациям, согласно приложению к настоящему решению (пункт 1). Внесены изменения в Положение о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденное решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 (пункт 2). Разрешено администрации города Перми продлить после окончания срока действия договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом, действующие на дату вступления в силу настоящего решения, на неопределенный срок: с субъектами, указанными в подпунктах 2.2.4, 2.2.7 Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование (далее также – Положение № 425), утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425, в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего решения (пункт 3).

Решение Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245 опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 84, 05.12.2017 (л.д. 147).

Пермская региональная общественная организация по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» (далее – ПРОО «Территория семьи»), являясь социально ориентированной некоммерческой организацией в области социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245 (пункт 3) в части разрешения администрации города Перми продлить после окончания срока действия договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом на неопределенный срок с субъектами, указанными в подпунктах 2.2.4, 2.2.7 Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу оспариваемого решения).

В обоснование требований административный истец указал, что ПРОО «Территория семьи» является социально ориентированной некоммерческой организацией, осуществляет на территории г. Перми и Пермского края в соответствии с Уставом профилактику социального сиротства, отказов от детей, разводов, проводит социальную реабилитацию в области решения проблем у детей, подростков, женщин и семей, оказывает нуждающимся семьям помощь в преодолении трудных жизненных ситуаций. Решением Пермского краевого суда от 17.08.2017 были удовлетворены требования ПРОО «Территория семьи» о признании недействующим Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425, в той мере, в которой указанное Положение не предусматривало возможность передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям, кроме некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области здравоохранения. Решением от 21.11.2017 № 245 Пермской городской Думой принят новый порядок предоставления муниципального имущества в безвозмездное пользование социально ориентированным некоммерческим организациям, который с одной стороны детализировал процедуру получения имущества, с другой стороны установил барьеры для получения некоммерческими организациями муниципальной имущественной поддержки, введя требование о 5-летнем осуществлении деятельности. Также в оспариваемом решении появилась норма, которая делает невозможным для реализации весь введенный данным решением механизм имущественной поддержки, поскольку администрации г. Перми было разрешено продлить на неопределенный срок ранее заключенные договоры с субъектами, указанными в пунктах 2.2.4 и 2.2.7 Положения № 425, без соблюдения Порядка, утвержденного решением Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245. Изложенное предоставило преимущества одним ссудополучателям, которые имели муниципальную имущественную поддержку до вступления оспариваемого нормативного правого акта в законную силу, и ограничило права других организаций, претендующих на получение имущественной поддержки, в том числе и ПРОО «Территория семьи», чем нарушены положения статьи 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Президент ПРОО «Территория семьи» и представитель административного истца, действующий на основании доверенности, в судебном заседании на удовлетворении административного искового заявления настаивали по основаниям в нем изложенным.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации города Перми просил отказать в удовлетворении требований административного истца по основаниям, указанным в отзыве.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагающего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд считает, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в полном объеме (часть 1 статьи 178, часть 7 статьи 213 КАС РФ). При этом суд не вправе выйти за пределы предмета заявленных требований, если это не предусмотрено законом.

Статьей 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а") и выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт "б").

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 утверждено Положение о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, в которое неоднократно вносились изменения и дополнения. В настоящее время Положение действует в редакции, принятой решениями Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245 и от 24.04.2018 № 69.

Раздел второй указанного Положения (в действующей редакции) регулирует основания и условия передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование, предусматривая в пункте 2.2 возможность передачи такого имущества без проведения торгов некоммерческим организациям, не признаваемым в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующими субъектами (пункт 2.2.4), и в случаях, предусмотренных пунктами 1-7, 9-16 части 1, частями 3-3.2 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», не указанных в подпунктах 2.2.1-2.2.5, 2.2.7-2.2.8 настоящего пункта, в порядке, предусмотренном разделом 3 настоящего Положения (пункт 2.2.6).

При этом срок договора безвозмездного пользования, заключаемого без проведения торгов - устанавливается по заявке, но не более чем на 5 лет (пункт 2.4 Положения № 425).

Муниципальное имущество может быть передано в безвозмездное пользование без проведения торгов и социально ориентированным некоммерческим организациям в соответствии с порядком и условиями, установленными соответствующим решением Пермской городской Думы, принятым в соответствии с пунктом 8 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (пункт 2.2.7 Положения).

Так, решением Пермской городской Думы от 21.11.2017 № 245 «О некоторых вопросах в сфере распоряжения муниципальным имуществом города Перми» внесены изменения в Положение № 425 (далее - Решение Думы № 245), а также утвержден Порядок и условия предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям в безвозмездное пользование муниципального имущества, включенного в перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций), которое может быть предоставлено социально ориентированным некоммерческим организациям, согласно приложению к настоящему решению (далее также – Порядок). Данный порядок предусматривает предоставление некоммерческой организации в безвозмездное пользование муниципального имущества на срок не более 5 лет (пункт 2.2.1 Порядка).

Пунктом 3 Решения Думы № 245 разрешено администрации города Перми продлить после окончания срока действия договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом, действующие на дату вступления в силу настоящего решения, на неопределенный срок: с субъектами, указанными в подпунктах 2.2.4, 2.2.7 Положения № 425, в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего решения; а также заключенных на основании судебных решений и (или) с учетом решений органов государственной власти.

Как следует из Положения № 425, в редакции, действовавшей до внесения изменений решением Думы № 245, раздел второй указанного Положения предусматривал возможность передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование без проведения торгов на срок не более 5 лет (пункт 2.4 Положения) некоммерческим организациям, не признаваемым в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующими субъектами (пункт 2.2.4), и иным лицам в случаях предусмотренных законодательством в сфере защиты конкуренции (пункт 2.2.7).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 51 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, при этом осуществление прав владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом в первую очередь должно основываться на требованиях законодательства, в том числе антимонопольного.

На основании статьи 37 Устава города Перми, Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью города Перми (статья 38 Устава).

Решение Думы № 245 принято с соблюдением требований, установленных Регламентом Пермской городской Думы, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 27.03.2012 № 50, в установленной форме. Проект решения Пермской городской Думы внесен на рассмотрение Пермской городской Думы субъектом правотворческой инициативы. На указанный проект нормативного правового акта получены необходимые заключения согласно статье 56 Регламента. В соответствии со статьями 12, 56 Регламента проект нормативного правового акта рассмотрен на заседании комитета Пермской городской Думы по муниципальной собственности и земельным отношениям и рекомендованы Пермской городской Думе к рассмотрению. При принятии решения требования статьи 56 Устава города Перми, согласно которому нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, соблюдены.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт опубликован в порядке и в сроки, установленные статьей 59 Устава города Перми, в официальном источнике опубликования - печатном средстве массовой информации «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Таким образом, судом установлено, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, данный нормативный правовой акт в оспариваемой части является действующим. По данным основаниям нормативный правовой акт административным истцом не оспаривается.

Вместе с тем, проверяя содержание оспариваемой правовой нормы Решения Думы № 245, суд приходит к выводу, что пункт 3 Решения Думы не соответствует нормам, содержащимся в статьях 15, 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), подпункту "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По смыслу положений пункта 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, должно осуществляться в порядке, установленном статьей 17.1 Закона о защите конкуренции, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в случаях, предусмотренных в пунктах 1 - 16 части 1, частях 3.1 и 9 данной статьи.

Проанализировав содержание Положения № 425, в редакции, действовавшей до вступления в силу оспариваемого муниципального нормативного правового акта (л.д. 95-110), суд приходит к выводу, что данное Положение определяло круг лиц, которым могло быть передано без проведения торгов муниципальное имущество (категории ссудополучателей) (пункт 2.2), в том числе некоторые категории социально ориентированных организаций, а также определяло срок договора безвозмездного пользования, заключаемого без проведения торгов (пункт 2.4), который не может превышать 5 лет.

Утвержденный Решением Думы № 245 Порядок и условия предоставления социально ориентированным организациям в безвозмездное пользование муниципального имущества также предусматривает условие предоставления имущества в безвозмездное пользование на срок не более чем на 5 лет (пункт 2.2.1 Порядка).

Оспариваемым пунктом 3 Решения Думы № 245, администрации города Перми предоставлено право продлить после окончания срока действия договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом, действующие на дату вступления в силу настоящего решения, на неопределённый срок с субъектами, указанными в пунктах 2.2.4 и 2.2.7 Положения № 425, а также заключенные на основании судебных решений и (или) с учетом решений органов государственной власти.

Сопоставив с приведенными выше предписаниями федерального законодательства оспариваемый нормативный правовой акт, суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Решение Думы № 245 содержит нормы, предусматривающие передачу муниципального имущества в безвозмездное пользование без проведения торгов, части некоммерческих организаций, в том числе, и социально ориентированным некоммерческим организациям, по решению администрации г. Перми на неопределенный срок в отношении тех субъектов, с которыми договоры были заключены до вступления в силу Решения Думы № 245. При этом те социально ориентированные некоммерческие организации, которые обратятся с заявкой на предоставление муниципального имущества в соответствии с вновь утвержденным Порядком № 245, вправе будут претендовать на представление муниципального имущества сроком до 5 лет, что противоречит положениям Закона о конкуренции, поскольку ставит в неравные условия и создает иные условия для тех, кому муниципальное имущество предоставлено до 05.12.2017 и претендентов, которые только обращаются с заявкой на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование по вновь утвержденному Порядку.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт 3 Решения Думы № 245 противоречит статье 15 Закона о защите конкуренции и содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, а именно - устанавливает для правоприменителя – администрации города Перми возможность необоснованного применения исключений из общего порядка для организаций по его усмотрению. Данное обстоятельство является основанием для признания оспариваемой нормы противоречащей федеральному законодательству.

Факт продления договоров безвозмездного пользования, заключённых до 05.12.2017, на неопределенный срок подтверждено представленными в дело договорами безвозмездного пользования муниципальным имуществом, а также Перечнем муниципального имущества по состоянию на февраль 2019 года и по состоянию на март 2018 года.

Довод представителя Пермской городской Думы о том, что пролонгация договоров безвозмездного пользования законодательно урегулирована статьями 689, 621 Гражданским кодексом Российской Федерации, не может быть принят, поскольку закон не предусматривает возможности установления муниципальным актом различных условий для ряда претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование.

Утверждение административного ответчика о том, что представительный орган местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальным имуществом для осуществления предоставленных органу местного самоуправления полномочий, фактически определяя различные условия для претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование, суд находит не основанным на положениях федерального законодательства.

Действительно, в силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 38 Устава города Перми к исключительной компетенции Думы относится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью города Перми.

Вместе с тем данные положения не означают, что орган местного самоуправления вправе произвольно устанавливать различные условия для претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование, поскольку это противоречит положениям статьей 15, 17.1 Закона о конкуренции.

Ссылка заинтересованного лица на то, что пункт 3 Решения Думы не содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на однократное применение, следовательно, не содержит признаки, характеризующие его как нормативный правовой акт, подлежит отклонению судом, поскольку в рамках настоящего дела оспаривается в части решение Пермской городской Думы № 245, которое является нормативным правовым актом, а его отдельные положения содержат нормативные предписания, затрагивающие права и свободы организаций, то есть обладают нормативными свойствами.

Относительно того, что права и интересы административного истца не затрагиваются оспариваемым решением, суд считает необходимым обратить внимание заинтересованного лица на положения части 5 статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией. С учетом того, что Ассоциация содействия укреплению и популяризации институтов семьи и брака (ИНН <***>) создана 20.08.2013 и в последующем преобразована в ПРОО «Территория семьи», следовательно, административный истец вправе претендовать на получение в безвозмездное пользование муниципального имущества в порядке, установленном решением Думы № 245.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что оспариваемые положения решения Пермской городской Думы вошли в противоречие с Законом о защите конкуренции со дня принятия, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемой части может быть признан не действующими со дня его принятия (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Руководствуясь статьями 175-180, 215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Пермской региональной общественной организации по содействию и реализации прав граждан на защиту семьи, материнства и детства «Территория семьи» - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 3 решения Пермской городской Думы от 21 ноября 2017 года № 245 «О некоторых вопросах в сфере распоряжения муниципальным имуществом г. Перми» в части разрешения администрации города Перми продлить после окончания срока действия договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом на неопределенный срок с субъектами, указанными в подпунктах 2.2.4, 2.2.7 Положения о порядке передачи муниципального имущества города Перми в безвозмездное пользование, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2008 № 425 (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу оспариваемого решения).

Опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 22 апреля 2019 года.

Судья (подпись)