Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ланвер Вероники Александровны о признании недействующим нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Тимофеев Ю.А. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12.10.2022 №122 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов», ссылаясь на нарушение процедуры его введения в действие, а именно – неопубликование решения в порядке, установленном статьей 39 Устава внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино (далее также – Устав МО г. Колпино).

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 27.04.2023 административное исковое заявление Тимофеева Ю.А. было принято к производству Санкт-Петербургского городского суда для рассмотрения по первой инстанции (том 1, л.д. 65-66).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 25.05.2023 года к участию в деле в качестве соистца привлечена Ланвер (Сапрыкина) В.А. (том 1, л.д. 100-106, 110-111).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 25.05.2023, которое оставлено без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24.08.2023, производство по административному иску Тимофеева Ю.А. прекращено (том 1, л.д. 133-135, том 2, л.д. 66-70).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 07.06.2023 прекращено производство по административному иску Ланвер В.А. на основании положений части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24.08.2023 указанное определение отменено, дело по административному иску Ланвер В.А. о признании недействующим нормативного правового акта - решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12.10.2022 №122 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» направлено для рассмотрения по существу в суд первой инстанции (том 2, л.д. 78-82).

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 11.09.2023 дело по административному иску Ланвер В.А. о признании недействующим нормативного правового акта вновь принято к производству первой инстанции Санкт-Петербургского городского суда (том 2, л.д. 87-88).

В судебном заседании представители административного истца Ланвер В.А. – Тимофеев Ю.А. и Кваша Ю.Н. требования административного истца и ранее представленные в материалы дела письменные объяснения (том 2, л.д. 134-136) поддержали, настаивали на удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что решение муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12.10.2022 №122 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» (далее также – Решение № 122, оспариваемый нормативный правовой акт), являющееся нормативным правовым актом, утратившим силу, в период его действия было применено к административному истцу и повлекло нарушение прав административного истца, поскольку в период действия Решения № 122 Ланвер (Сапрыкина) В.А. являлась сотрудником организационно-правового отдела структуры Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино; на основании оспариваемого Решения № 122 Местной администрацией внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино принято распоряжение от 01.11.2022 № 35 о проведении организационно-штатных мероприятий в период с 07.11.2022 по 31.01.2023; 03.11.2022 распоряжением № 36 Местной администрацией внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино в соответствии с Решением № 122 утверждено и введено в действие с 01.01.2023 по 31.01.2023 новое штатное расписание Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино; уведомлениями №6 от 07.11.2022 и №8 от 08.11.2022 Ланвер (Сапрыкина) В.А. была извещена о том, что в связи с сокращением численности штата местной администрации, проводимым на основании распоряжения Местной администрации от 01.11.2022 № 35 «О проведении организационно-штатных мероприятий», с ней будет расторгнут 31.01.2023 трудовой договор по пункту 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации в связи сокращением штата местной администрации, предлагались вакантные должности; на основании распоряжения Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 25.01.2023 № 14-К о прекращении (расторжении) действия трудового договора с работником Ланвер (Сапрыкина) В.А. была уволена 25.01.2023 с должности <...> на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, что свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, прекративший свое действие в связи с принятым 10.05.2023 Решением № 144, затрагивал права и законные интересы административного истца, поскольку создавал правовые последствия для административного истца, поэтому подлежит судебной проверке по существу в порядке нормоконтроля, что подтверждено содержанием апелляционного определения Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24.08.2023.

Представители административного ответчика против удовлетворения требований административного истца Ланвер В.А. возражали по доводам, изложенным в представленных в материалы дела письменных возражениях (том 1, л.д. 144-146, том 2, л.д. 103-105), указали, что трехмесячный срок для оспаривания Решения № 122, течение которого началось 01.11.2022, к моменту обращения в суд административного истца истек, Ланвер В.А. была ознакомлена с оспариваемым нормативным правовым актом при издании локальных актов, регулирующих трудовые отношения; Решение № 122 в соответствии со статьей 39 Устава МО г. Колпино в печатном издании опубликовано не было, но было размещено на официальном сайте муниципального Совета в разделе «ненормативные правовые акты», чем было обеспечено соблюдение требования о его обнародовании, предъявление требований Ланвер В.А. имеет целью парализовать деятельность исполнительных органов муниципального образования.

Административный истец Ланвер В.А. в судебное заседание не явилась, о времени и месте его проведения извещена надлежащим образом, направила для участия в рассмотрении дела своих представителей, обладающих высшим юридическим образованием и наделенных необходимыми полномочиями, в связи с чем суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, муниципальным Советом внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино на заседании 12.10.2022 было принято решение №122 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» (том 1, л.д. 116-118, 122-124). На момент начала заседания муниципального Совета в нем приняли участие 11 депутатов, в дальнейшем к участию в заседании присоединились еще два депутата, за принятие указанного решения единогласно проголосовали все 13 депутатов, участвовавших в заседании 12.10.2022.

Как следует из оспариваемого нормативного правового акта, Решением № 122 утверждена структура местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино согласно приложению № 1 (пункт 1), установлены размеры должностных окладов муниципальных служащих местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино согласно приложению № 2 (пункта 2), постановлено считать утратившим силу решение муниципального Совета от 01.06.2022 № 108 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» (пункт 3). Согласно пункту 4 Решения № 122 оно вступает в силу с 01.02.2023.

Решением муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 10.05.2023 №144 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» (по тексту также – Решение № 144) Решение № 122 признано утратившим силу (том 1, л.д. 119-121, 125-128).

В настоящее время решение муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 10.05.2023 №144 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов» также утратило силу в связи с принятием решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 23.08.2023 №151 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино» (том 2, л.д. 106-107).

По общему правилу, предметом судебного рассмотрения может являться нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

Вместе с тем, в соответствии с частью 11 статьи 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ).

Соответственно, правовое значение в данном деле имеет установление обстоятельств того, допущено ли в период действия отмененного нормативного правового акта нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц.

Из материалов дела и объяснений представителей сторон следует, что оспариваемое Решение № 122 было применено к административному истцу, поскольку Ланвер (Сапрыкина) В.А. являлась сотрудником организационно-правового отдела Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино; на основании Решения № 122 Местной администрацией внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино было принято распоряжение от 01.11.2022 № 35 «О проведении организационно-штатных мероприятий» в период с 07.11.2022 по 31.01.2023; 03.11.2022 распоряжением № 36 Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино в соответствии с Решением № 122 утверждено и введено в действие с 01.01.2023 по 31.01.2023 новое штатное расписание Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино; уведомлениями №6 от 07.11.2022 и №8 от 08.11.2022 Ланвер (Сапрыкина) В.А. была извещена о том, что в связи с сокращением штата работников местной администрации, проводимым на основании распоряжения Местной администрации от 01.11.2022 № 35 «О проведении организационно-штатных мероприятий», с ней будет расторгнут 31.01.2023 трудовой договор по пункту 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации в связи сокращением штата местной администрации, ей предлагались вакантные должности; распоряжением Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 25.01.2023 № 14-К о прекращении (расторжении) действия трудового договора с работником (увольнении) Ланвер (Сапрыкина) В.А. была уволена 25.01.2023 с должности <...> на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации (том 2, л.д. 18-53).

Приведенные выше обстоятельства применения к административному истцу Решения № 122 свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, прекративший свое действие в связи с принятым 10.05.2023 Решением № 144, вопреки доводам административного ответчика, повлек нарушение прав и законных интересов административного истца, поскольку создал для нее правовые последствия в рамках регулирования трудовых отношений.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации; в систему таких актов в силу пункта 2 части 1 статьи 43 указанного Федерального закона входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

В силу части 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ).

Применительно к городам федерального значения специфика организации местного самоуправления, связанная с территориальными особенностями этих субъектов Российской Федерации, установлена в статье 79 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой местное самоуправление в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (часть 1); перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами данных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства; предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (часть 3).

Статьей 25 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» установлено, что в структуру органов местного самоуправления входит муниципальный совет муниципального образования; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом Санкт-Петербурга.

В части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным законом.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 № 348-54 «О Реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге и предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Санкт-Петербурге» в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, денежное содержание лиц, замещающих должности, перечисленные в Реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, состоит из должностного оклада и дополнительных выплат (ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия труда (службы), ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, премии по результатам труда, материальной помощи) (пункт 1).

Денежное содержание лиц, замещающих должности, перечисленные в Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге, состоит из должностного оклада и дополнительных выплат (ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия труда (службы), ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, премии по результатам труда, материальной помощи) (пункт 2).

Денежное содержание лиц, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, устанавливается муниципальными правовыми актами муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в размере, не превышающем предельные нормативы размеров оплаты труда, установленные названным Законом Санкт-Петербурга (пункт 3).

Уставом МО г. Колпино как в редакции, действовавшей на момент принятия Решения № 122, так и в действующей редакции, предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления муниципального образования входят: муниципальный Совет – представительный орган МО г. Колпино; глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя муниципального Совета; местная администрация – исполнительно-распорядительный орган МО г. Колпино; контрольно-счетный орган МО г. Колпино (пункт 1 статьи 20); к полномочиям муниципального Совета относится формирование органов муниципального образования (подпункт 1 пункта 2 статьи 24); структура местной администрации утверждается муниципальным Советом по представлению главы местной администрации (пункт 3 статьи 34); муниципальный Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения (пункт 3 статьи 38); нормативные и иные правовые акты муниципального Совета входят в систему муниципальных правовых актов муниципального образования (подпункт 2 пункта 1 статьи 38); муниципальный Совет состоит из 20 депутатов, которые избираются на муниципальных выборах, проводимых на основе мажоритарной избирательной системы по пяти многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования (пункт 1 статьи 22); заседание совета депутатов правомочно, если на нем присутствует большинство от установленного числа депутатов (пункт 7 статьи 27); решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов муниципального Совета, если иное не установлено федеральным законом (пункт 9 статьи 27); нормативные правовые акты муниципального Совета, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение муниципального Совета муниципального образования по инициативе Главы местной администрации или при наличии заключения Главы местной администрации (пункт 12 статьи 27); муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу в день, следующий за днем их официального опубликования (обнародования) (пункт 1 статьи 39); опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования г. Колпино осуществляется не позднее 10-ти дней со дня их принятия (издания), если нормативным правовым актом не установлено иное (пункт 3 статьи 39); официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в местной газете «Ведомости Колпинского Городского Совета» (пункт 4 статьи 39).

В силу подпунктов «в», «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Согласно части 9 указанной статьи обязанность доказывания вышеуказанных обстоятельств возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В ходе судебного разбирательства муниципальным Советом, на котором в силу положений приведенных норм и части 2 статьи 62 КАС РФ лежало бремя доказывания законности принятия и соблюдения порядка введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, представлены доказательства соблюдения процедуры его принятия по представлению Главы местной администрации на правомочном заседании Совета большинством голосов от установленного числа депутатов, что стороной административного истца не оспаривалось.

Вместе с тем, административным ответчиком не представлено доказательств опубликования оспариваемого нормативного правового акта в порядке, предусмотренном статьей 39 Устава МО г. Колпино.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Как предусмотрено статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ, по общему правилу муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (часть 1). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования (часть 2).

При этом в силу части 3 указанной статьи, порядок обнародования муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27.05.2021 № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Ефремова», положения частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.

Выявляя конституционно-правовой смысл указанных норм, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что предусмотренное частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации требование официального опубликования нормативных правовых актов компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, лежащим в основе отношений государства и индивида, и означает всеобщее оповещение о том, что данный акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Только тогда на лиц, подпадающих под его действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение. Неопределенность же относительно того, действует или не действует нормативный правовой акт, препятствует единообразию в его соблюдении, исполнении и применении, а значит, порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права.

При этом, Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на нетождественности понятий «обнародование» и «официальное опубликование», сформулировал правовую позицию о том, что пункт 6 части 1 статьи 44, части 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», рассматриваемые в системе правового регулирования, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.

Исходя из потребности в обеспечении правовой определенности, стабильности регулирования и возникших правоотношений, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступившие в силу на момент вступления в силу названного Постановления и в течение двух лет после его вступления в силу (но не позднее внесения изменений в устав муниципального образования в соответствии с данным Постановлением) и обнародованные без их официального опубликования в порядке, установленном уставом муниципального образования, признаются действующими с момента их первоначального обнародования. Данные акты могут быть признаны судами недействующими по мотиву нарушения порядка их опубликования, только если будет установлено, что населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают данные акты, не была обеспечена возможность ознакомиться с их содержанием, а муниципальные нормативные правовые акты, которые вступят в силу в течение двух лет после вступления названного Постановления в силу, - также в случае, если на момент вступления Постановления в силу в муниципальном образовании определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов, но они в нем не опубликованы.

Оценивая приводившиеся административным ответчиком в ходе рассмотрения дела доводы о том, что оспариваемый акт не является нормативным правовым актом, в связи с чем оснований для его официального опубликования не имелось, суд принимает во внимание, что в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50) разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Существенными признаками, характеризующими акты, обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой ОАО «Газпром нефть»).

Согласно представленному суду тексту Решения № 122, оно определяет структуру местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеры должностных окладов муниципальных служащих, то есть является актом общего действия, адресованным неопределенному кругу лиц, рассчитанным на многократное применение, содержащим конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и являющимся официальным предписанием, обязательным для исполнения на территории муниципального образования.

Таким образом, Решение № 122 как разновидность правовых актов, представляет собой нормативный правовой акт уполномоченного органа, содержит общеобязательные правила поведения (нормы), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и подлежит официальному опубликованию.

Довод административного ответчика об обратном не соответствуют приведенным выше федеральным нормам, поскольку из признаков нормативного правового акта, приведенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, следует, что неопределенность круга лиц, как признак нормативного правового акта, означает отсутствие в самом нормативном правовом акте индивидуализации лиц, для которых он принят, и на восприятие которых направлен.

В соответствии с пунктом 4 статьи 39 Устава МО г. Колпино официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в местной газете «Ведомости Колпинского Городского Совета».

Административным ответчиком не представлены суду доказательства официального опубликования Решения № 122 в вышеуказанном порядке, напротив, отсутствие такового административным ответчиком не оспаривалось.

Как следует из пояснений представителей административного ответчика, не оспаривавших факт отсутствия официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта в порядке, установленном пунктом 4 статьи 39 Устава МО г. Колпино, текст Решения № 122 был размещен на сайте муниципального образования в разделе «ненормативные правовые акты» 18.10.2022.

Стороной административного истца в опровержение возражений административного ответчика указывалось, что оспариваемое Решение № 122 было размещено в указанном разделе сайта, но уже после подачи в суд иска о его оспаривании; административным ответчиком были нарушены требования Положения «О порядке обеспечения доступа к информации о деятельности муниципального Совета», утвержденного решением муниципального Совета от 17.10.2012 № 269, не доказано размещение оспариваемого нормативного правового акта на сайте муниципального образования в указанную представителями административного ответчика дату.

Данные доводы стороны административного истца с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации суд находит заслуживающими внимания.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 25.12.2018 № 50 следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает; в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Оценивая обстоятельства, связанные с размещением текста Решения № 122 на сайте http://mokolpino.spb.ru, суд принимает во внимание следующее.

Согласно решению муниципального Совета от 17.10.2012 № 269 «О порядке обеспечения доступа к информации о деятельности муниципального Совета» было утверждено Положение «О порядке обеспечения доступа к информации о деятельности муниципального Совета», в приложении №2 к которому определены категории информации о деятельности муниципального Совета, размещаемой в сети Интернет, и периодичность размещения, а в приложении № 3 – требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом муниципального Совета в сети Интернет.

Как следует из пункта 6 Перечня (приложение №2), принятые муниципальным Советом нормативные правовые акты, включая сведения о внесении в них изменений, о признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, сведения о государственной регистрации размещаются в течение 3 рабочих дней со дня их подписания Главой муниципального образования и официального опубликования, государственной регистрации в случаях, установленных законодательством, со дня поступления судебного решения.

В силу пункта 4 приложения №3 техологические и программные средства ведения официального сайта должны обеспечивать, в том числе ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью технологических средств и программного обеспечения ведения сайта; еженедельное копирование информации на резервный носитель, обеспечивающий возможность ее восстановления с указанного носителя; защиту информации от уничтожения; хранение информации, размещенной на официальном сайте, в течение трех лет со дня ее первичного размещения.

С учетом приведенных требований, представленный административным ответчиком скриншот электронной переписки с компанией Мегагрупп.ру, осуществляющей, по утверждению представителей административного ответчика, обслуживание официального сайта муниципального Совета, не является допустимым и достаточным доказательством обнародования оспариваемого нормативного правового акта, поскольку не позволяет достоверно установить сам факт и дату его размещения на сайте в период действия акта, указывает лишь на то, что 18.10.2022 производилась корректировка раздела, где подлежат размещению решения муниципального Совета, не являющиеся нормативными правовыми актами (том 2, л.д. 123, 142).

При таких обстоятельствах суд полагает не доказанным административным ответчиком доведение оспариваемого нормативного правового акта до всеобщего сведения населения муниципального образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая, что оспариваемый акт имеет существенное нарушение порядка его введения в действие, не опубликован официально, что свидетельствует об отсутствии у него юридической силы и невозможности регулировать соответствующие правоотношения, суд полагает, что он подлежит признанию недействующим полностью с момента принятия.

Утверждение административного ответчика о пропуске срока обращения в суд, предусмотренного частью 1 статьи 219 КАС РФ, несостоятельно, так как предусмотренные данной статьей положения на требования об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в порядке главы 21 указанного Кодекса, не распространяются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Административные исковые требования Ланвер Вероники Александровны о признании недействующим нормативного правового акта – удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение Муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12.10.2022 № 122 «Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Ведомости Колпинского Городского Совета».

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья В.Ю. Сальникова

Мотивированное решение суда изготовлено 30.11.2023.