Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Топаз Плюс» об оспаривании в части решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 22 сентября 2015 г. № 133 «Об установлении минимальных значений расстояний от объектов до границ, прилегающих к ним территорий, применяемые для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания»,

установил:

22 сентября 2015 г. советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее – совет депутатов) принято решение № 133 «Об установлении минимальных значений расстояний от объектов до границ, прилегающих к ним территорий, применяемые для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания», которое 14 октября 2015 г. официально опубликовано в газете «Маяк», № 76 (4734), и вступило в силу со дня опубликования.

Пунктом 1 решения установлены минимальные значения расстояний для определения границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в торговых объектах.

Подпунктом 1.2 пункта 1 решения минимальное значение расстояния от образовательных организаций, определённых в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и имеющих лицензию на осуществление образовательной деятельности, для торговых объектов установлено в размере 50 метров.

Пунктом 2 решения установлены минимальные значения расстояний для определения границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в объектах по оказанию услуг общественного питания.

Подпунктом 2.2 пункта 2 решения минимальное значение расстояния от образовательных организаций, определённых в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и имеющих лицензию на осуществление образовательной деятельности, для объектов по оказанию услуг общественного питания установлено в размере 85 метров.

В пункте 4 решения установлен способ расчёта расстояний от объектов, указанных в подпункте 1.2 пункта 1 и подпункте 2.2 пункта 2 решения, до границ прилегающих территорий по радиусу (кратчайшее расстояние по прямой) от входа для посетителей на обособленную территорию (при наличии таковой) или от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены эти объекты. Тем же пунктом предусмотрено, что при наличии нескольких входов для посетителей расчёт проводится по радиусу от каждого входа и определяется аналогично для каждого входа. При наличии непреодолимых препятствий расчёт расстояния от тех же объектов до границ прилегающих территорий устанавливается по пешеходной траектории. Объект, осуществляющий розничную торговлю или оказание услуг общественного питания, считается размещённым на прилегающей территории, если вход (выход) для посетителей расположен в пределах установленных границ прилегающей территории.

Пунктом 5 решения администрации городского округа предписано в соответствии с данным решением в срок до 1 декабря 2015 г. установить максимальные значения расстояний от вышеуказанных объектов до границ прилегающих к ним территорий дифференцированно по каждому из таких объектов, исходя из требований, указанных в пункте 6 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1425; определить границы прилегающих территорий для объектов, указанных в пунктах 1 и 2 решения, исходя из способа расчёта, установленного пунктом 4 решения, а также утвердить схемы границ прилегающих к ним территорий по мере их разработки.

Общество с ограниченной ответственностью «Топаз Плюс» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приведённого подпункта 2.2 пункта 2 названного решения совета депутатов в части слов «85 метров», ссылаясь на его противоречие законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушение его права на осуществление предпринимательской деятельности по розничной продаже алкогольной продукции.

В обоснование требований административный истец указал, что владеет на праве пользования объектом по оказанию услуг общественного питания, размещённым на прилегающей к образовательной организации муниципальному бюджетному образовательному учреждению <...> территории, в котором им осуществляется розничная продажа алкогольной продукции.

В соответствии с оспариваемым положением минимальное значение расстояния от образовательных организаций для определения границ прилегающих к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, для объектов по оказанию услуг общественного питания установлено в размере 85 метров, тогда как в подпункте 1.2 пункта 1 акта то же минимальное значение расстояния для торговых объектов установлено в размере 50 метров. Установление различных размеров минимального значения расстояния для торговых объектов и объектов по оказанию услуг общественного питания, создаёт неравные дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, а потому противоречит пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», пункту 8 статьи 4 и подпункту 8 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Способ расчёта размера минимального значения расстояния в решении не приведён, что противоречит пункту 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1425.

Поскольку способ расчёта минимального значения расстояния в документе отсутствует, оспариваемое правовое регулирование является неясным и неопределённым, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Между тем, обладание органами местного самоуправления полномочиями не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей.

Принятием оспариваемого акта административным ответчиком в нарушение части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации преодолено решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 июля 2014 г., которым та же самая норма признана несоответствующей законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В письменных возражениях административный ответчик указал, что оспариваемые нормативные положения приняты представительным органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, в пределах предоставленных ему полномочий, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

В судебном заседании представитель административного истца Пустоветов Е.П. требования административного иска поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика Вандышев А.В., придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, просил в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав объяснения представителя административного истца Пустоветова Е.П., возражения представителя административного ответчика Вандышева А.В., заключение прокурора Пантюшкиной Я.А., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», пунктом 1 статьи 1 которого предусмотрено, что государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

Статьёй 16 названного Федерального закона установлены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции.

Пункт 2 упомянутой статьи не допускает розничную продажу алкогольной продукции в образовательных организациях и прилегающих к ним территориям.

К прилегающим территориям пункт 4 той же статьи относит земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1425 (далее – Правила).

В силу пункта 4 Правил прилегающая территория включает обособленную (при наличии таковой) и дополнительную территории.

Подпунктом «б» пункта 3 Правил обособленная территория определена как территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил.

Дополнительная территория представляет собой территорию, определяемую с учётом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил (пункт 4).

В пункте 6 Правил определено, что максимальное значение расстояния от образовательных организаций до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов.

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из этого Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 части 4 статьи 3 областного закона Ленинградской области от 10 ноября 2011 г. № 88-оз «Об обеспечении реализации полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления в сфере регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Ленинградской области» определение границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном федеральным законодательством, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Из приведённых федеральных и региональных норм следует, что установление минимальных значений расстояний в целях определения границ прилегающих к образовательным организациям территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, является компетенцией органов местного самоуправления.

Согласно статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Уставом муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (в редакции, действовавшей при принятии оспариваемого решения) предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления городского округа составляют представительный орган городского округа; глава городского округа; администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа) (пункт 1 статьи 21).

Полномочия главы и администрации городского округа приведены в статьях 44 и 49 устава соответственно. Установление минимальных значений расстояний для определения границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, к компетенции этих органов местного самоуправления муниципального образования не отнесено.

В силу пункта 2 части 1, части 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Следовательно, при принятии оспариваемого решения совет депутатов действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Требования к определению органами местного самоуправления минимальных значений расстояний в целях определения границ прилегающих к образовательным организациям территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, ни федеральным, ни региональным законодательством не установлены, а потому суд полагает, что совет депутатов вправе был осуществить собственное правовое регулирование по этому вопросу в целях защиты здоровья и нравственности населения муниципального образования и установить минимальное значение расстояния для объектов по оказанию услуг общественного питания в размере 85 метров.

Доводы административного истца о том, что в нарушение пункта 7 вышеупомянутых Правил в решении совета депутатов не указан способ расчёта минимального значения расстояния, суд находит несостоятельными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом 7 Правил способ расчёта расстояния от организаций и (или объектов), указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий определяется органами местного самоуправления.

Из приведённой нормы следует, что органы местного самоуправления должны определить (установить) способ расчёта собственно расстояния, но не его минимального значения.

Способ расчёта расстояния от торговых объектов и объектов по оказанию услуг общественного питания до границ прилегающих территорий определён в пункте 4 муниципального акта.

Анализ оспариваемого положения позволяет суду сделать вывод, что оно в полной мере является ясным и определённым, поскольку позволяет точно установить, что минимальное значение расстояния для определения границ прилегающих к образовательным организациям территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, составляет 85 метров.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, и отношения, связанные с потреблением (распитием) алкогольной продукции.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

В статье 4 того же Федерального закона, в которой названы основные используемые в нём понятия, определено, что под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

В абзаце десятом пункта 6 вышеназванных Правил предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Установив в подпункте 1.2 пункта 1 и подпункте 2.2 пункта 2 акта различные размеры минимальных значений расстояний для торговых объектов (50 метров) и объектов по оказанию услуг общественного питания (85 метров), совет депутатов реализовал предоставленное ему право применения дифференцированного подхода в целях определения границ прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции, а потому у суда отсутствуют основания считать, что оспариваемое регулирование создаёт дискриминационные условия для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Суд не может согласиться с доводами административного истца и о том, что принятием оспариваемого положения административным ответчиком преодолено решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 июля 2014 г.

В соответствии с частью 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Пунктом 2.2 решения совета депутатов от 13 ноября 2013 г. № 150 «Об установлении минимальных значений расстояний от объектов до границ, прилегающих к ним территорий, применяемых для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания» установлено минимальное значение расстояния от образовательных организаций для определения границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в объектах по оказанию услуг общественного питания, в размере 85 метров.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 июля 2014 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 октября 2014 г., приведённый пункт в части установления значения расстояния признан несоответствующим пункту 6 вышеуказанных Правил.

В пункте 2 части 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей при рассмотрении дела арбитражным судом) предусмотрено, что по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими полностью или в части.

Между тем, арбитражным судом решения о признании упомянутого пункта 2.2 решения недействующим не принималось, а потому у суда отсутствуют основания считать, что советом депутатов принятием оспариваемых положений решение арбитражного суда преодолено.

Кроме того, из вводной части оспариваемого акта усматривается, что при его принятии административным ответчиком учтена правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, выраженная в решении от 6 ноября 2014 г. по делу № АКПИ14-1094, вступившем в законную силу 26 марта 2015 г., то есть после принятия судебных постановлений арбитражным судом, о том, что размеры прилегающих территорий от организации (объекта) до пункта общественного питания и от организации (объекта) до магазина могут отличаться без процентного ограничения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан городского округа, в соответствии с компетенцией органа местного самоуправления в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, во исполнение предписаний федерального и регионального законодательства и им не противоречит, прав и законных интересов административного истца не нарушает, в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

обществу с ограниченной ответственностью «Топаз Плюс» в удовлетворении административного иска о признании недействующим подпункта 2.2 пункта 2 решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 22 сентября 2015 г. № 133 «Об установлении минимальных значений расстояний от объектов до границ, прилегающих к ним территорий, применяемые для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания» в части слов «85 метров» отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья Е.В.Шадрина

Решение принято в окончательной форме 24 марта 2015 г.