Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 о признании недействующей части II «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года № 20 (в редакции решения Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года № 85),

у с т а н о в и л :

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

После уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (том 1 л.д. 6-7, 94-95) просил суд признать не действующей часть II «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года № 20 (в редакции решения Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года № 85).

Нарушение своих прав административный истец обосновал тем, что в действующей редакции Правил землепользования и застройки градостроительным регламентом зоны Ж-1 не предусматривается размещение объектов торгового назначения в числе основных видов разрешенного использования земельных участков, что препятствует использованию принадлежащего ему земельного участка в целях, для которых он был приобретен.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 поддержала требования. Полагала, что решение от 5 апреля 2019 года № 85, создающее действующую редакцию Правил землепользования и застройки поселения (ПЗЗ), принято Собранием депутатов Кагальницкого сельского поселения с превышением нормотворческой компетенции, с нарушением порядка опубликования и введения его в действие. Не оспаривала, что часть II ПЗЗ в оспариваемой редакции по существу не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области ФИО3 не признала административный иск, пояснив, что полномочия Собрания депутатов на утверждение новой редакции ПЗЗ подтверждены Соглашением от 11 марта 2019 года, заключенным между муниципальным районом и сельским поселением, о передаче полномочий в области градостроительства. Решение от 5 апреля 2019 года с даты его принятия официально обнародовано, а затем и опубликовано в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования.

ФИО1 в судебное заседание не явился. Извещения о времени и месте судебных заседаний неоднократно направлялись ему судом по почте и телеграфом. Получение корреспонденции по адресу, указанному в административном исковом заявлении, ФИО1 не обеспечил (конверты возвращены оператором связи за истечением срока хранения, вручить телеграмму не представилось возможным). Через своего представителя административный истец представил в суд заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представители заинтересованного лица Администрации Азовского района Ростовской области в судебное заседание не явились, представив возражения, в которых просили отказать в удовлетворении административного иска, рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства и отсутствие оснований для отложения судебного заседания.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Шматовой Н.А., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки сельского поселения, являющиеся неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативного правового акта.

Судом установлено, что Правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области утверждены решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года № 20.

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года № 85 «Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области» в целях приведения ПЗЗ в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540, утверждена новая редакция части II ПЗЗ «Градостроительные регламенты».

В административном исковом заявлении, наряду с требованием о признании недействующей части II ПЗЗ в редакции решения от 5 апреля 2019 года № 85, содержится требование о признании незаконным решения № 85. Суд предлагал административному истцу уточнить предмет требований, но должным образом это сделано не было.

С учетом пояснений представителя административного истца в судебном заседании и разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства», суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции, то есть части II ПЗЗ в редакции решения от 5 апреля 2019 года № 85.

Как следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости в собственности ФИО1 находится земельный участок с кадастровым номером .......... площадью 1 223 кв.м, расположенный по адресу: .........., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – личное подсобное хозяйство, для ведения личного подсобного хозяйства.

Отделом архитектуры и градостроительства Администрации Азовского района ФИО1 отказано в выдаче разрешения на строительство магазина указанном земельном участке со ссылкой на отклонение от предельных параметров разрешенного использования земельного участка.

Статья 18 части II ПЗЗ в редакции решения Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года № 85, в отличие от ранее действовавшей редакции ПЗЗ, не предусматривает размещение магазинов в числе основных видов разрешенного использования земельных участков в зоне жилой застройки Ж-1. Подобный вид относится к условно разрешенным видам и для его установления требуется соблюдения ряда определенных законодательством процедур.

Указанное свидетельствует о том, что ФИО1 является субъектом правоотношений, регулируемых частью II ПЗЗ, в связи с чем вправе оспорить нормативный правовой акт в соответствующей части в судебном порядке.

В силу части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно взаимосвязанным положениям пункта 20 части 1, части 3 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1.1 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» до 1 января 2017 года утверждение правил землепользования и застройки относилось к вопросам местного значения сельских поселений, по которым представительными органами местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

После 1 января 2017 года в связи с вступлением в силу изменений, внесенных в названный выше Областной закон № 436-ЗС Областным законом Ростовской области от 28 декабря 2015 года № 486-ЗС, утверждение правил землепользования и застройки территории сельских поселений в Ростовской области относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов.

Азовским районным Собранием депутатов 7 сентября 2017 года в целях приведения ПЗЗ сельских поселений района (в том числе Кагальникого сельского поселения) в соответствие с приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 принято решение № 84 об утверждении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельских поселений. Однако на основании протеста Азовской межрайонной прокуратуры решением Азовского районного Собрания депутатов от 13 марта 2019 года решение от 7 сентября 2017 года № 84 отменено.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

11 марта 2019 года между Азовским муниципальным районом и Администрацией Кагальницкого сельского поселения заключено Соглашение о передаче полномочий в области градостроительства (далее – Соглашение), по которому муниципальный район передал сельскому поселению полномочия по подготовке проектов изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки сельского поселения, их утверждению.

Текст Соглашения официально опубликован в приложении к газете «Приазовье» за 13 марта 2019 года № 11 (15244) (страница 3) одновременно с текстами соглашений, заключенных по тем же вопросам муниципальным районом с другими сельскими поселениями.

Доводы представителя административного истца, подвергавшего сомнению факт официального опубликования Соглашения в указанном печатном издании, проверены судом и не нашли своего подтверждения.

Представитель административного истца в ходе судебного разбирательства настаивала на том, что названное Соглашение не подтверждает полномочия Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения по утверждению изменений в ПЗЗ, поскольку стороной Соглашения являлась Администрация сельского поселения – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Указанный довод отклоняется судом с учетом того, что согласно пунктам 2, 3 статьи 2 Устава Кагальницкого сельского поселения (в редакции решения Собрания депутатов поселения от 26 марта 2015 года – приложение № 2 к административному делу, л.д. 116) функции по заключению соглашений о передаче части полномочий между органами муниципального района и сельского поселения от имени муниципального образования – сельского поселения возложены на Администрацию Кагальницкого сельского поселения. Реализация функций, переданных муниципальному образованию по таким соглашениям, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

На основании изложенного суд делает вывод о том, что решения от 14 декабря 2012 года № 20 и от 5 апреля 2019 года № 85 приняты представительным органом местного самоуправления - Собранием депутатов Кагальницкого сельского поселения в пределах полномочий, имевшихся у этого органа в соответствующие периоды.

В силу части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки в связи с приведением их в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, не требуется.

Акты, создающие действующую редакцию ПЗЗ, приняты Собранием депутатов Кагальницкого сельского поселения в надлежащей форме – в форме решений, на заседании Собрания депутатов в правомочном составе, с соблюдением кворума. Как следует из представленного протокола от 5 апреля 2019 года, за принятие решения № 85 депутаты проголосовали единогласно. Нарушение процедурных требований при принятии решения не выявлено.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 разъяснил, что, проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Статьей 52 Устава муниципального образования «Кагальницкое сельское поселение» закреплено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, по общему правилу, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) за исключением случаев, когда иной срок их вступления в силу предусмотрен самим актом, федеральным и (или) областным законом.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов Кагальницкого сельского поселения (далее Порядок) утвержден решением Собрания депутатов этого поселения от 5 октября 2016 года № 153.

Согласно Уставу муниципального образования и Порядку официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в районной газете Азовского района «Приазовье» либо в областном периодическом печатном издании – газете «Наше время» (в сельском муниципальном образовании не имеется собственного печатного издания). Официальное обнародование – путем доведения до всеобщего сведения жителей Кагальницкого сельского поселения по адресу размещения информационного стенда, указанному в Порядке, в течение не менее 14 календарных дней, после чего оригинал документа хранится в администрации, копия передается в библиотеку сельского поселения, которые обеспечивают возможность беспрепятственного ознакомления граждан с текстом акта. По результатам официального обнародования муниципальных правовых актов составляется заключение, в котором указываются формы и сроки обнародования.

Системное толкование приведенных норм свидетельствует о том, что доведение содержания нормативного правового акта до всеобщего сведения допускается в сельском поселении в равной мере как путем официального опубликования, так и путем официального обнародования акта. Приоритетность того или иного способа нормативно не установлена. Названные способы могут применяться как по отдельности, так и вместе. В случаях, когда акт был и официально обнародован, и официально опубликован, для определения даты вступления его в силу правовое значение будет иметь дата первого доведения его до сведения населения общедоступным способом при опубликовании или обнародовании.

Из заключения главы Кагальницкого сельского поселения от 26 апреля 2019 года следует, что обнародование решения Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года № 85, утвердившего новую редакцию части II ПЗЗ, производилось путем доведения текста данного акта до сведения населения в печатном виде на информационном стенде, находящемся по адресу, указанному в Порядке, в период с 5 апреля 2019 года по 26 апреля 2019 года.

Данные, позволяющие поставить под сомнение факт и срок официального обнародования решения, обеспечения возможности беспрепятственного ознакомления с ним граждан, судом получены не были.

В газете «Приазовье» нормативный правовой акт официально опубликован 12 июня 2019 года (№ 24).

Пункт 5 статьи 52 Устава предусматривает, что решение о способе официального опубликования (обнародования) муниципального правового акта принимается органом местного самоуправления, принявшим соответствующий акт.

Отсутствие прямого указания на избранный способ опубликования или обнародования в самом тексте нормативного правового акта само по себе не является основанием для признания этого акта недействующим.

Пунктом 2 постановления от 5 апреля 2019 года № 85 предусмотрено его размещение на официальном сайте Кагальницкого сельского поселения www.kagalnickoe.ru.

Согласно справке организации – администратора сайта решение размещено на указанном сайте 15 мая 2019 года.

По смыслу Порядка, утвержденного решением Собрания депутатов от 5 октября 2016 года № 153, размещение текстов муниципальных правовых актов на официальном сайте администрации сельского поселения осуществляется наряду с официальным опубликованием (обнародованием) и не подменяет его.

Принимая во внимание срок официального обнародования решения № 85, несоблюдение предусмотренного статьей 52 Устава срока опубликования его в периодическом печатном издании правового значения для дела не имеет. Равно как и дата размещения текста решения на сайте в рассматриваемом случае не влияет на определение даты вступления его в законную силу.

Согласно пункту 3 решения Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года № 85 оно вступает в силу с момента его принятия. Данная формулировка не соответствует предписаниям статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 52 Устава, однако её использование не является основанием для признания оспариваемого акта недействующим, учитывая, что дата принятия решения № 85, как установлено судом, совпадает с датой его официального обнародования.

Что касается существа нормативного правового акта в оспариваемой части, суд в ходе судебного разбирательства неоднократно предлагал представителю административного истца указать нормативные положения, имеющие большую юридическую силу, которым, по его мнению противоречат градостроительные регламенты ПЗЗ Кагальницкого сельского поселения. Такие нормативные положения названы не были.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент. Определение видов использования земельных участков (основные, условно разрешенные, вспомогательные) в рамках градостроительного регламента не противоречит законодательству (статьи 36, 37 ГрК РФ). Соответствие решения в оспариваемой части классификатору видов разрешенного использования административным истцом не оспаривалось.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения административного иска отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании недействующей части II «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года № 20 (в редакции решения Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года № 85).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 3 сентября 2019 года

Судья О.А.Руднева