Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 об оспаривании Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утв. решением окружного Совета депутатов МО «Зеленоградский городской округ» от 30 декабря 2015 года №3, в части

УСТАНОВИЛ :

ФИО1 обратился в суд с административным иском, указав, что 30 декабря 2015 года окружным Советом депутатов МО «Зеленоградский городской округ» издано решение №3 «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ». В соответствии с п. 4.2 указанного Положения к кандидату на должность главы администрации МО "Зеленоградский городской округ" предъявляются требования, установленные Законом Калининградской области от 7 марта 2006 г. N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области", в том числе: наличие стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет. Пунктом 4.7 Положения определено, что кандидат не допускается к участию в конкурсе, в частности, несоответствия требованиям, установленным пунктом 4.2 настоящего Положения; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. В п.п. 5.2, 5.3 содержатся нормы, регламентирующие проведение конкурса. Так, критериями оценки кандидатов на должность главы администрации являются: знания, умения и навыки по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени; умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения; требовательность к себе и подчиненным, самокритичность. Согласно п. 6.1 Положения лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса, назначается на должность главы администрации муниципального образования представительным органом муниципального образования в срок, не превышающий 14 дней со дня определения конкурсной комиссией результатов конкурса. 13 октября 2020 года он подал документы для участия в конкурсе на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области. 19 октября 2020 года конкурсная комиссия, отказала ему в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием требованиям, предъявляемым к кандидату на должность главы администрации муниципального образования. По результатам конкурса на должность главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» назначено иное лицо. Полагает п.п. 4.7, 5.2, 5.3, 6.1 Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» противоречащими нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающими его права и законные интересы как лица, намеренного претендовать на должность главы администрации главы муниципального образования. Полномочий по установлению ограничений, не предусмотренных федеральным законодательством, местный законодательный орган не имеет. Представительный орган вправе установить дополнительные профессиональные требования к кандидату, его уровню образования и квалификации, но неограниченная свобода усмотрения при этом не предполагается, они не являются заградительным барьером для допуска кандидатов к участию в отборе. Наличие или отсутствие профессиональных характеристик в любом случае не может служить условием самого участия в конкурсе. Таким образом, п. 4.7 подлежит признанию недействующим в той мере, в которой гражданин не допускается к участию в конкурсе в случае несоответствия требованиям, указанным в п. 4.2 Положения - наличия стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет. Процедура оценки критериев, перечисленных в п. 5.2, Положением не определена. Пунктами 5.2, 5.3 Положения допускается произвольное усмотрение комиссии при оценке соответствия кандидата предъявляемым требованиям. По смыслу нормы, изложенной в п. 6.1 Положения, Совет депутатов обязан принять решение о назначении на должность главы администрации кандидата, признанного комиссией победителем конкурса, что противоречит положениям абз. 9 ч. 2.1 ст. 36, ч. 6 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ. Пункт 4.8 Положения предполагает, что конкурс на замещение должности главы администрации МО "Зеленоградский городской округ" проводится при наличии не менее двух кандидатов, допущенных к участию в конкурсе. Просит признать Положение о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утв. решением окружного Совета депутатов МО «Зеленоградский городской округ» от 30 декабря 2015 года №3, недействующим с даты его принятия, в части: п. 4.7 в той мере, в которой гражданин, желающий участвовать в конкурсе, обязан пройти процедуру оформления к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, и в той мере, в которой отказ кандидата от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, а также в той мере, в которой несоответствие кандидата требованиям, установленным п. 4.2 Положения, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе; п. 5.2 Положения в той мере, в которой в качестве критерия для оценки кандидатов на должность главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» устанавливается наличие знаний, умений и навыков по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени; умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения; требовательность к себе и подчиненным, самокритичность; п. 5.3 в той мере, в которой подведение итогов конкурса в качестве оценки зарегистрированных кандидатов применяются критерии оценки, установленные п. 5.2 Положения, а также в той мере, в которой при оценке соответствия кандидатов предъявляемым требованиям отсутствуют требования к самой программе (концепции) эффективного управления административно-хозяйственным комплексом городского округа, а также требования к ней; пункт 6.1 Положения в той мере, в которой данной нормой предусматривается возможность принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации.

Административный истец ФИО1 в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал и пояснил, что требования к претенденту должны обсуждаться при рассмотрении его кандидатуры комиссией, в том числе и касающиеся возможности оформления им допуска к государственной тайне. На стадии принятия документов не должны применяться какие-либо нормы, носящие заградительный характер для кандидатов. Нормы, изложенные в п.п. 5.2 и 5.3 Положения, неопределенны, позволяют произвольно отклонять комиссии рассматриваемые кандидатуры, что создают почву для злоупотреблений и коррупции.

Представитель административного ответчика окружного Совета депутатов МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» ФИО2 заявленный административный иск не признала в связи со следующим. В соответствии с действующей Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 N 63, организация, проводящая конкурс, в установленном порядке направляет в орган безопасности документы на всех кандидатов, допущенных к участию в конкурсе. Результаты проверочных мероприятий орган безопасности сообщает руководителю организации, проводящей конкурс. После проведения конкурса по соответствующему запросу орган безопасности высылает карточку (форма 1) на гражданина, выигравшего конкурс. Таким образом, уже на стадии проведения конкурса на должность главы администрации необходимо начинать процедуру оформления допуска, для чего требуется согласие кандидата. Оспариваемые положения нормативного акта, за исключением тех, которые послужили основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе ФИО1, не нарушают его прав и законных интересов.

Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым заявленные административные требования частично удовлетворить, суд приходит к следующему.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Согласно ч. 2 этой же статьи главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В силу ч. 4 в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, внутригородского района, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (ч. 5).

В соответствии с ч. 6 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В силу ст.ст. 7, 8 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.

Согласно ч. 1 ст. 9 этого же закона для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей.

В Справочнике типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (утв. Минтрудом России) минимальный уровень профессионального образования для замещения высших и главных должностей муниципальной службы рекомендован: высшее образование - специалитет, магистратура.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений.

Статьей 3 Закона Калининградской области Закон Калининградской области от 07.03.2006 N730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района, муниципального округа, городского округа устанавливаются следующие дополнительные требования - наличие стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет; отсутствие неснятой или непогашенной судимости.

Законом Калининградской области от 17.06.2016 N536 "О муниципальной службе в Калининградской области" должность главы администрации муниципального образования отнесена к высшим должностям муниципальной службы. Пунктом 1 ч. 2 ст. 10 этого закона определено, что для замещения должностей муниципальной службы высших и главных групп должностей типовыми квалификационными требованиями являются наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

Согласно ч. 1 ст. 28 Устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (утв. решением Зеленоградского районного Совета депутатов от 30.09.2015 №283), глава администрации Зеленоградского городского округа является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В части 5 этой же статьи указано, что глава администрации Зеленоградского городского округа должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Установлено, что 30 декабря 2015 года окружным Советом депутатов МО «Зеленоградский городской округ» издано решение №3 «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ», что подтверждается протоколом №1 заседания Совета. Единогласно «за» проголосовали присутствовавшие 22 депутата. Данный нормативный акт опубликован в газете "Волна", N 103, 31.12.2015.

В соответствии с п. 4.7 кандидат не допускается к участию в конкурсе на должность главы администрации в случаях, в том числе, несоответствия требованиям, установленным пунктом 4.2 настоящего Положения; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.

В пункте 4.2 содержится перечень требований, предъявляемых кандидату на должность: наличие гражданства Российской Федерации; владение государственным языком Российской Федерации; наличие высшего профессионального образования; наличие стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет; отсутствие неснятой или непогашенной судимости

Пунктом 5.2 Положения определено, что критериями оценки кандидатов на должность главы администрации МО "Зеленоградский городской округ" являются: знания, умения и навыки по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени; умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения; требовательность к себе и подчиненным, самокритичность.

Согласно пункту 5.3 при подведении итогов конкурса Комиссия оценивает конкурсантов исходя из представленных ими документов, результатов собеседования, критериев оценки, установленных пунктом 5.2 настоящего Положения, а также с учетом анализа представленных кандидатами программ (концепций) эффективного управления административно-хозяйственным комплексом городского округа.

В соответствии с п. 6.1 Положения лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса, назначается на должность главы администрации муниципального образования представительным органом муниципального образования.

Глава администрации муниципального образования – это высшее должностное лицо муниципальной службы местной администрации, назначаемое окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Все перечисленные в п. 4.2 оспариваемого Положения требования к кандидату на должность главы администрации содержатся в нормативных актах федерального и регионального уровня. Установление в п. 4.7 Положения заградительного барьера для лиц, не отвечающих перечисленным требованиям, является обоснованным, поскольку в силу закона они не могут быть назначены на эту должность, а потому рассмотрение таких кандидатур лишено смысла.

В абзаце 6 п. 4.7 Положения в качестве основания для отказа в допуске к участию в конкурсе указан отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.

На необходимость оформления допуска к государственной тайне для муниципального служащего указано в Законе Калининградской области от 17.06.2016 N 536 "О муниципальной службе в Калининградской области" (п. 3 ч. 1 ст. 15).

Из п.п. 28-33 ч. 1 ст. 30 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» следует, что администрация муниципального образования реализует ряд полномочий, связанных с работой со сведениями, составляющими государственную тайну. В Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне (утв. Указ Президента РФ от 30.11.1995 N 1203), входят сведения о мобилизационной подготовке и мобилизации органов местного самоуправления или организаций.

Таким образом, наличие допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, является обязательным условием для осуществления деятельности главы администрации муниципального образования. В оспариваемой норме содержится требование не к оформлению кандидатом допуска на момент проведения конкурса, а к выражению согласия на оформление допуска в случае назначения его на должность. Эта норма корреспондирует п. 35 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 №63, по смыслу которого в случае проведения конкурса на замещение вакантной должности, предусмотренного законодательством Российской Федерации, организация направляет в орган безопасности документы для оформления допуска к государственной тайне на всех кандидатов, допущенных к участию в конкурсе.

Глава администрации муниципального образования является руководящей должностью, и предполагает разностороннюю деятельность по административно-хозяйственным вопросам, обеспечение устойчивого развития муниципального образования, что объясняет высокие требования к кандидатам и предусмотренный действующим законодательством порядок отбора путем проведения конкурса. В этой связи представляются обоснованными все перечисленные в п. 5.2 Положения критерии оценки кандидатов на должность главы администрации МО "Зеленоградский городской округ". Довод административного иска о том, что положения п.п. 5.2, 5.3 создают правовую неопределенность в том смысле, что не содержат четких критериев оценки перечисленных качеств кандидата, следует признать необоснованным, поскольку условия отбора лица, в особенности оценки его морально-деловых качеств, невозможно алгоритмизировать. Проведение конкурса, возможность комиссии в ходе него изучить документы о личности претендентов, очно заслушать их, и является условием обеспечения непредвзятого отбора, поиска наиболее подходящих кандидатов, исходя из внутреннего убеждения членов комиссии.

Таким образом, оспариваемые положения п.п. 4.7, 5.2, 5.3 Положения не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в удовлетворении административного искового требования о признании их недействующими следует отказать.

Относительно требования о признании недействующим пункта 6.1 Положения суд приходит к следующему.

В соответствии с абз. 7 части 7 статьи 2 Закона Калининградской области от 7 марта 2006 г. N730 «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области», лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса, назначается на должность главы администрации муниципального образования представительным органом муниципального образования в срок, не превышающий 14 дней со дня определения конкурсной комиссией результатов конкурса.

Указанная норма регионального законодательства решением Калининградского областного суда от 9 декабря 2021 года №3а-325 признана недействующей и не подлежащей применению с даты вступления решения суда в законную силу.

Оспариваемая норма, изложенная в п. 6.1 Положения, дублирует вышеприведенную правовую норму регионального законодательства.

Таким образом, в настоящее время отсутствует правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, легитимирующий представление конкурсной комиссией Совету депутатов единственного кандидата для назначения на должность главы администрации муниципального образования, ставшего победителем по результатам конкурса.

В соответствии с ч. 2 ст. 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Исходя из изложенного, пункт п. 6.1 Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ», утвержденного решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 30.12.2015 №3, предписывающий представительному органу муниципального образования назначить на должность главы администрации муниципального образования лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса, следует признать недействующим и не подлежащим применению с даты вступления решения суда в законную силу.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования ФИО1 удовлетворить частично.

Признать недействующей и не подлежащей применению с даты вступления решения суда в законную силу правовую норму, изложенную в п. 6.1 Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ», утвержденного решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 30.12.2015 №3, предписывающую представительному органу муниципального образования назначить на должность главы администрации муниципального образования лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса.

Настоящее решение суда в указанной части или сообщение о его принятии подлежит размещению в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области».

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 в остальной части - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в
Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 21 февраля 2022 года.

Судья Д.В. Шубин