Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации города Кирова к Кировской городской Думе о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова»,

установил:

Администрация города Кирова обратилась в Кировский областной суд с административным исковым заявлением к Кировской городской Думе о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» (далее – ПЗЗ, Правила).

В обоснование требований с учетом уточнений указано, что решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 утверждены Правила землепользования и застройки г. Кирова, опубликованные в изданиях «Наш Город. Газета МО «Город Киров», № 18-23(18-23) от 20.05.2009, «Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления МО «Город Киров» № 43 (спецвыпуск) от 10.07.2009.

Административный истец полагает, что указанное решение с учетом внесенных изменений является незаконным, нарушает права и законные интересы прав граждан, а также физических и юридических лиц в части землепользования и застройки, органов власти, администрации г. Кирова в части размещения объектов местного значения и регионального значения для реализации национальных проектов.

В обоснование требований указывает, что в соответствии с ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, том числе при разработке правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 9, п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст.34 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 33 ГрК РФ к основаниям внесения изменений в правила землепользования и застройки относится несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

Следовательно, при выявлении несоответствия ПЗЗ генеральному плану, необходимо внесение изменений в ПЗЗ.

Решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4 в соответствии со ст.ст. 23 - 25, 28 ГрК РФ утвержден генеральный план городского округа МО «Город Киров» Кировской области.

Одним из основных противоречий регулирования правоотношений оспариваемыми Правилами является то, что карты Правил, утвержденных решением Думы от 29.04.2009 № 28/10, разработаны в границах бывших сельских округов. В настоящее время в административно-территориальное деление МО «Город Киров» не входят такие территориальные единицы как сельские округа (Закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-ЗО «О Реестре административно-территориальных единиц и населенных пунктов Кировской области»). То есть изменилось административно - территориальное деление муниципального образования, границы территорий, входящих в состав муниципального образования. Генеральный план предусматривает данные изменения, в связи с чем не представляется возможным регулирование измененных территорий оспариваемыми Правилами.

Карты зонирования Правил, утвержденных Думой, разработаны и утверждены в соответствии с Генеральным планом города Кирова, утвержденным решением Кировской городской Думы от 28.11.2007 № 9/1 «Об утверждении генерального плана города Кирова», с генеральными планами бывших сельских округов, утвержденных решениями Кировской городской Думы от 27.10.2009 № 34/1 «Об утверждении генеральных планов бывших шести сельских округов и бывшего пгт. Лянгасово МО «Город Киров», от 28.02.2011 № 49/3 «Об утверждении генеральных планов бывших сельских округов: Русского и Чистопрудненского МО «Город Киров». В действующей редакции Правил, утвержденных Думой, (в связи с внесением изменений в Закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-ЗО) указанные карты поименованы как «Карты зонирования планировочных районов». При этом закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-ЗО не предусматривает сельских округов или планировочных районов (как единицу административно-территориального деления) в составе МО «Город Киров».

Таким образом, указанные Правила, утвержденные Думой, полностью не соответствуют Закону Кировской области от 04.12.2007 №203-ЗО «О Реестре административно-территориальных единиц и населенных пунктов Кировской области», так как осуществляют регулирование территориальных единиц, деление на которые не предусмотрено законодательством.

Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» внесены изменения в Закон Кировской от 28.09.2006 № 44-ЗО «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» (далее - Закон Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО), согласно которым полномочиями по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования и правил землепользования и застройки наделены местные администрации.

В соответствии со ст. 10⁴ Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном ГрК РФ для подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, в срок не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации, за исключением случая, предусмотренного ч. 2 настоящей статьи.

Внесение изменений в утвержденные местной администрацией муниципального образования правила землепользования и застройки осуществляется местной администрацией муниципального образования Кировской области в соответствии с ГрК РФ.

На основании ч. 1 ст. 24 ГрК РФ представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского (муниципального) округа, утверждаются соответственно генеральный план поселения, генеральный план городского (муниципального) округа, в том числе внесение изменений в такие планы.

В связи с указанными изменениями в законодательстве внесены изменения в решение Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19 «Об Уставе муниципального образования «Город Киров», а именно, к компетенции администрации города Кирова (ст.29) отнесено утверждение правил землепользования и застройки, утверждение состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципального образования, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, состава, порядка подготовки планов реализации таких документов, утверждение порядка подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения в них изменений, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры муниципального образования, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Между тем, из полномочий Кировской городской Думы, указанное полномочие исключено.

Таким образом, утверждение правил землепользования и застройки и внесение них изменений относится к компетенции администрации г. Кирова в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с тем, что Кировская городская Дума в настоящее время не признала утратившими силу обжалуемое решение, внесение изменений в действующие ПЗЗ юридически невозможно.

Данные действия административного ответчика приводят к правовой неопределенности, препятствующей процессу правоприменения правил использования и застройки на территории муниципального образования г. Киров более того, прямо направлены на нарушение норм градостроительного законодательства, в котором четко регламентировано, что правила использования и застройки должны быть приведены в соответствии с генеральным планом.

Таким образом, администрация города Кирова лишена возможности осуществлять свои полномочия в полном объеме, реализовывать генеральный план муниципального образования, отсутствует возможность регулирования комплексного развития территории муниципального образования, обеспечения сбалансированного и устойчивого развития городского округа, создания необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территории городского округа и т.д.

Правила, утвержденные Думой, не соответствуют Генеральному плану, утвержденному решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4 в полном объеме. В связи с изложенным просят признать противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова».

В судебном заседании представители административного истца ФИО1 и ФИО2 заявленные требования поддержали.

В материалы дела Кировской городской Думой представлены возражения, согласно которым исковое заявление Администрации города Кирова не подлежит удовлетворению ввиду следующего.

Статьей 22 Устава МО «Город Киров», принятого решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, определено, что представительным органом МО «Город Киров» является Кировская городская Дума.

Согласно ст. 11 Устава МО «Город Киров» систему муниципальных правовых актов в муниципальном образовании образуют, в том числе, решения Кировской городской Думы. Городская Дума издает правовые акты в форме решений.

Действующие Правила землепользования и застройки г. Кирова утверждены решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10, опубликованы в установленном порядке в изданиях «Наш город. Газета МО «Город Киров» № 18-23 от 20.05.2009, «Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления МО «Город Киров» № 43 (спецвыпуск) от 10.07.2009. Таким образом, оспариваемое решение Думы принято уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением установленной процедуры.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 ГрК РФ, Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-ЗО внесены изменения в Закон Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области», согласно которым Правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном ГрК РФ для подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки.

В связи с указанными изменениями решением Кировской городской Думы от 17.12.2021 № 51/1 внесены изменения в Устав МО «Город Киров», в соответствии с которыми полномочия по утверждению Правил землепользования и застройки и внесению в них изменений переданы администрации города Кирова. Просит в удовлетворении требований отказать, поскольку изменение законодательства в части передачи полномочий не свидетельствует о незаконности правового акта.

Представитель Кировской городской Думы ФИО3 в судебном заседании с требованиями административного иска не согласилась, доводы отзыва на административное исковое заявление поддержала.

Представитель заинтересованных лиц ИП ФИО4, ООО «Стройсоюз», ООО «СМУ-5», АО «Кировский сельский строительный комбинат», ООО «Маяковская», ООО «Железно Киров» ФИО5 в судебном заседании просил административное исковое заявление оставить без удовлетворения. В представленных пояснениях указал, что при наличии у административного истца полномочий по разработке и утверждению ПЗЗ на территории муниципального образования, отсутствует нарушение прав Администрации г. Кирова, поскольку административный истец вправе самостоятельно и на свое усмотрение осуществлять правовое регулирование указанного вопроса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Русановой О.А., полагавшей, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, суд не находит оснований для удовлетворения требований административного искового заявления.

Согласно ст. 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Исходя из целей ПЗЗ, их содержания и порядка применения следует, что указанный документ обязателен для применения на территории муниципального образования, затрагивает права и интересы неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, принят уполномоченным органом местного самоуправления, то есть отвечает всем необходимым признакам нормативного правового акта.

Порядок рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов регламентируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 утверждены Правила землепользования и застройки города Кирова.

Осуществляя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, суд полагает необходимым применять нормы действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу в редакции, действующей по состоянию на дату принятия оспариваемого акта.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа в частности относится утверждение правил землепользования и застройки.

Порядок осуществления градостроительной деятельности в Российской Федерации регламентирован положениями Градостроительного кодекса РФ.

В силу ст. 32 ГрК РФ Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 22 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного Решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19 Кировская городская Дума является представительным органом муниципального образования «Город Киров».

Таким образом, решение Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» принято уполномоченным органом в установленном законом порядке в пределах предоставленной компетенции.

Утрата, в связи с изменениями в действующем законодательстве, полномочий на принятие нормативного правового акта не влечет его незаконности, поскольку наличие полномочий проверяется судом на дату принятия нормативного правового акта. Кроме того, положения ст. 32 ГрК РФ, ст. 10⁴ Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области», введенной Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-ЗО, не исключают действие ранее принятых ПЗЗ. Более того, Законом Кировской области установлен срок для утверждения исполнительным органом местного самоуправления новых ПЗЗ - не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации, что само по себе предусматривает существование и действие ранее утвержденных представительными органами местного самоуправления ПЗЗ.

Доводы о наличии противоречий между положениями генерального плана и действующими ПЗЗ в данном случае не являются основаниями для признания последних незаконными.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

В данном случае, оспариваемые ПЗЗ утверждены решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10, генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области утвержден решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4.

Учитывая, что противоречия между указанными документами возникли в результате утверждения нового генерального плана муниципального образования, суд приходит к выводу, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 10⁴ Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО (в редакции Закона Кировской области от 04.03.2021 № 454-ЗО) «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации для подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, в срок не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации.

Решением Кировской городской Думы от 17.12.2021 № 51/1 в Устав муниципального образования «Город Киров», утвержденный решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, внесены изменения в части наделения местной администрации полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки.

Таким образом, в связи с тем, что законодательством полномочия по принятию правил землепользования и застройки муниципальных образований переданы от представительных органов местного самоуправления местным администрациям муниципальных образований, администрация г. Кирова вправе самостоятельно разрешить вопрос о принятии Правил землепользования и застройки с учетом изменений, в территориальном планировании муниципального образования. Указанная обязанность прямо предусмотрена п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ.

Постановлением администрации города Кирова от 10.12.2021 № 2986-п утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Киров».

Возникшая в результате принятия органами местного самоуправления в пределах своей компетенции двух разных нормативных правовых актов коллизия подлежит разрешению по общим правилам приоритета правового акта. В данном случае происходит фактическая замена старого акта новым. Акт перестает действовать, когда он фактически заменяется позже принятым актом, регулирующим те же самые общественные отношения

Таким образом, последующий нормативный правовой акт прекращает действие предыдущего нормативного правового акта в части регулирования одних и тех же общественных отношений.

При этом, исходя из положений ч. 1, 2, 3 ст. 11 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного Решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19 Постановление Администрации г. Кирова и Решение Кировской городской Думы об утверждении Правил землепользования и застройки являются нормативными правовыми актами одного уровня в системе нормативных правовых актов муниципального образования и регулируют одни и те же правоотношения.

Наличие у административного истца полномочий по принятию и применению нормативного правового акта, исключающего применение оспариваемого Решения Кировской городской Думы свидетельствует об отсутствии нарушений его прав нормативным правовым актом, являющимся предметом нормоконтроля по данному административному делу, в связи с чем доводы о наличии правовой неопределенности при применении ПЗЗ судом отклоняются.

Согласно п. 3 Постановления администрации города Кирова от 10.12.2021 № 2986-п, утвержденные им ПЗЗ применяются со дня, следующего за днем вступления в силу решения Кировской городской Думы о признании утратившими силу либо о признании недействующими решений Кировской городской Думы об утверждении Правил землепользования и застройки с последующими изменениями. Однако это не исключает возможность внесения соответствующих изменений с целью применения правового акта независимо от существования устаревшего.

При указанных обстоятельствах правовые основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют, в удовлетворении административного иска следует отказать.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в источнике официального опубликования нормативных актов муниципального образования «Город Киров» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление Администрации города Кирова к Кировской городской Думе о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» оставить без удовлетворения.

Решение суда или сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в источнике официального опубликования нормативных актов муниципального образования «Город Киров».

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 05.05.2022.

Судья К.Ф. Никонов

Решение12.05.2022