Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному иску прокуратуры Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части и понуждении к совершению определённых действий,

УСТАНОВИЛ:

Пунктом 1 постановления правительства ЕАО от 14.02.2018 № 42-пп утверждены прилагаемые размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов (далее - постановление от 14.02.2018 № 42-пп).

Постановлениями правительства ЕАО от 29.08.2018 № 325-пп, от 14.08.2019 № 250-пп, от 03.04.2020 № 90-пп, от 08.07.2020 № 244-пп в указанное постановление от 14.12.2018 № 42-пп внесены изменения.

Текст постановления от 14.02.2018 № 42-пп опубликован 16.02.2018 в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru, постановления от 29.08.2018 № 325-пп, от 14.08.2019 № 250-пп, от 03.04.2020 № 90-пп, от 08.07.2020 № 244-пп, вносящие изменения в первоначальную редакцию, опубликованы в этом же сетевом издании 31.08.2018, 16.08.2019, 06.04.2020 и 10.07.2020, соответственно.

Заместитель прокурора ЕАО К.А.В., действуя в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц, обратился в суд ЕАО с административным иском о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1 постановления от 14.12.2018 № 42-пп (в редакции от 08.07.2020 № 244-пп), которым утверждены прилагаемые размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности ЕАО, предоставленных в аренду без торгов, возложении на правительство ЕАО обязанности определить (установить) названные коэффициенты в соответствие с требованиями законодательства.

Считает, что при принятии оспариваемого в части постановления от 14.12.2018 № 42-пп правительство ЕАО нарушило один из основных принципов определения арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду без торгов (принцип экономической обоснованности), утверждённый постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - постановление от 16.07.2009 № 582), что влечёт нарушение прав арендаторов земельных участков, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, а также граждан и организаций, претендующих на предоставление (получение) таких земельных участков в аренду, на установление и взимание (уплату) экономически обоснованной арендной платы, а также нарушает права Российской Федерации в части обязательности исполнения федерального законодательства на всей территории России.

В целях приведения постановления от 14.12.2018 № 42-пп в соответствие с требованиями законодательства прокуратурой области <...> в адрес губернатора Еврейской автономной области принесён протест, но нормативный правовой акт до настоящего времени не приведён в соответствие с требованиями федерального законодательства.

В судебном заседании старший помощник прокурора Кишкунова Л.Е. поддержала заявленные требования, обосновав их доводами, изложенными в административном иске.

Представитель административного ответчика Останина О.Г. требования не признала. Пояснила, что на сегодняшний день разработан проект постановления, предусматривающий признание утратившими силу, как постановления от <...>№ <...> «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов» (далее - постановление от <...>№ <...>), так и оспариваемого в части постановления от 14.12.2018 № 42-пп, и устанавливающий иной порядок расчёта арендной платы за поименованные земельные участки, в котором коэффициент, учитывающий вид разрешённого использования арендуемого земельного участка, не предусмотрен. Принятие данного проекта постановления планируется в июле текущего года.

Представитель административного ответчика правительства ЕАО Черкашина М.В. требования не признала, поддержала позицию представителя Останиной А.Г.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, полностью или в части.

В силу пунктов «в», «г», «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно Земельному кодексу РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (пункт 1 статьи 65).

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.7).

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 29, пункта 10 части 1 статьи 30 Устава Еврейской автономной области (принят Законодательным Собранием ЕАО 08.10.1997) правительство ЕАО является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, формирование которого осуществляется в соответствии с названным Уставом и законом области «О правительстве Еврейской автономной области» и которое принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Согласно закону ЕАО от 27.06.2012 № 79-ОЗ «О правительстве ЕАО» правительство области принимает решение о проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества и утверждает её результаты, утверждает порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности области, предоставленные в аренду без торгов, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области (пункты 5-2, 59-23 и 60 части 2 статьи 7).

Правительство области в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории области (часть 1 статьи 11).

Акты, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений правительства области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений правительства области (часть 2 статьи 11).

Постановления правительства области, за исключением составляющих государственную <...> или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в газетах области «Биробиджанская звезда», «Биробиджанер штерн», а также в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» (http://npa79.eao.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Датой официального опубликования постановления считается дата первой публикации его полного текста в одном из изданий, указанных в названной части (часть 5 статьи 11).

В соответствии со статьёй 39.7 Земельного кодекса РФ правительство ЕАО постановлением от <...>№ <...> утвердило Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), распространив его действие на правоотношения, возникшие с <...>.

Постановлением правительства ЕАО от 08.07.2020 № 243-пп в указанное постановление от <...>№ <...> внесены изменения.

Пунктом 3 Порядка определено, что, если иное не установлено федеральным законодательством, размер арендной платы за земельные участки устанавливается в годовом исчислении и рассчитывается по формуле:

A = Спм x K x S, где:

A - арендная плата за земельный участок (руб. в год);

Спм - ставка арендной платы (руб.);

K - размер коэффициента, учитывающего виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке;

S - площадь земельного участка.

Пунктом 5 Порядка определено, что максимальный размер коэффициента, учитывающего вид разрешённого использования на арендуемом земельном участке (К), устанавливается приложением № 2 к названному Порядку.

Пунктом 6 Порядка определено, что правительство ЕАО вправе устанавливать размер коэффициента, не превышающий максимальный размер коэффициента, установленный приложением № 2 к названному Порядку

На основании указанного пункта 6 Порядка правительство ЕАО постановлением от 03.04.2020 № 90-пп внесло изменения в постановление от 14.02.2018 № 42-пп:

«Пункт 1.1. Преамбулу изложить в следующей редакции: «В соответствии с постановлением правительства ЕАО от <...>№ <...> «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов» правительство ЕАО постановляет:

Пункт 1.2. Размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утверждённые вышеуказанным постановлением, изложить в редакции согласно приложению к настоящему постановлению».

Согласно пункту 2 названного постановления от 03.04.2020 № 90-пп его действие распространяется на правоотношения, возникшие с <...>.

Таким образом, оспариваемый прокурором ЕАО правовой акт принят правительством ЕАО в пределах полномочий, предоставленных федеральным и областным законодательством, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, вступил в силу. Данные обстоятельства прокурором не оспаривались.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждены постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582.

К таким принципам определения арендной платы отнесён, в том числе принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке, а также принцип предельно допустимой простоты расчёта арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 11.05.2004 № 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, суды должны выявлять, проводились ли при его принятии, помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли, анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков. С учётом схожести правового регулирования, данная позиция применятся и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным органом должно быть доказано путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчёта величины базовой ставки.

Административным ответчиком не представлены суду соответствующие расчёты, показывающие доходность земельных участков, а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчёта размеров оспариваемых прокурором коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов.

Представители административного ответчика в судебном заседании пояснили, что такие расчёты до утверждения пунктом 1 постановления от 14.02.2018 № 42-пп, как в первоначальной редакции, так и в последующих редакциях, не производились.

Довод представителя административного ответчика Черкашиной М.В. о том, что арендная плата при установленных оспариваемых коэффициентах составляет минимальный процент от получаемого арендатором дохода от использования соответствующего земельного участка, при установленных выше обстоятельствах не имеет юридического значения для разрешения настоящего дела.

Таким образом, требования прокуратуры ЕАО в этой части подлежат удовлетворению, поскольку размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утверждённых пунктом 1 постановления от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции от 08.07.2020 № 244-пп),не соответствуют нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - постановлению от 16.07.2009 № 582, и нарушают права неопределённого круга лиц.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, данных в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», учитывая, что пункт 1 постановления от 14.02.2018 № 42-пп применялся и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В силу части 4 статьи 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Между тем, основания полагать, что в результате принятия настоящего решения о признании недействующим приложения № 2 к Порядку возникнет недостаточная правовая урегулированность, отсутствуют.

Так, приложением № 2 к Порядку установлен максимальный размер коэффициента, учитывающего вид разрешённого использования на арендуемом земельном участке (К) (пункт 5 названного Порядка).

Кроме того, в силу подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ на органе государственной власти субъекта (в данном случае на административном ответчике правительстве ЕАО) лежит обязанность установить порядок определения размера арендной платы за поименованные земельные участки, предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с основными принципами, определёнными в постановлении от 16.07.2009 № 582.

При этом суд учитывает, что у правительства в силу приведённых норм есть право усмотрения, какие именно коэффициенты, ставки, учитывающие доходность земельного участка с учётом его разрешённого использования и категории земель, применять и в каком порядке рассчитывать арендную плату, поэтому удовлетворение административных требований о возложении обязанности на правительство ЕАО определить (установить) именно размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в собственности ЕАО, фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации (правительства Еврейской автономной области) по установлению порядка определения размера арендной платы за поименованные земельные участки, предоставленные в аренду без торгов, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в течение месяца после вступления настоящего решения суда в законную силу правительство ЕАО обязано опубликовать сообщение о нём в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования прокуратуры Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части и понуждении к совершению определённых действий удовлетворить частично.

Признать пункт 1 постановления правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп (в редакции от 08.07.2020 № 244-пп) «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

Требование прокуратуры Еврейской автономной области о возложении на правительство Еврейской автономной области обязанности определить (установить) размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленные в аренду без торгов, в соответствие с требованиями законодательства оставить без удовлетворения.

Возложить обязанность на правительство Еврейской автономной области опубликовать сообщение о принятии настоящего судебного решения в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья суда ЕАО Н.И. Токмачева

решения в окончательной форме изготовлено 09.07.2021