Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А., истца Евдокимова В.В., представителей административных истцов Лазаревского Е.Л., Серебрянской А.С.,

представителей административного ответчика Пермской городской Думы Романовой Е.В., Правительства Пермского края Кудиновой Е.В., заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми Кормщиковой И.В., Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края Кудиновой Е.В., Яхонт Ю.А., Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края Шамбуровой А.В., Управления по экологии и природопользованию администрации города Перми Рафиковой Е.И., Игнатовой Л.Т., заинтересованного лица Баглей Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административному иску Назаровой Наталии Викторовны, Глызиной Елены Константиновны, Накайте Алены Олеговны, Алемасовой Светланы Владимировны, Евдокимова Вадима Владимировича, Евдокимовой Яны Вадимовны о признании не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», приложений №№ 18.1, 18.2 к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми

У С Т А Н О В И Л

Решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143.

Пунктом 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми» установлена территориальная зона парков (Р-1) на территорию, расположенную между улицами Аркадия Гайдара, Пушкарской, Уинской Мотовилихинского района города Перми, согласно приложению № 18.1 к настоящему решению (не приводится), согласно приложению № 18.2 к настоящему решению.

Решение Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми» опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 16, 13.03.2012.

Назарова Н.В., Глызина Е.К., Накайте А.О., Алемасова С.В., Евдокимов В.В., Евдокимова Я.В. обратились в Пермский краевой суд с административным иском о признании не действующим пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» в части установления территориальной зоны парков (Р-1) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, приложений №№ 18.1, 18,2 в отношении указанных земельных участков к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007г. № 143.

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками земельных участков, расположенных в границах территории, на которую оспариваемым нормативным правовым актом установлена территориальная зона парков (Р-1). Пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми» не соответствует генеральному плану города Перми, нарушает права и законные интересы административных истцов, поскольку ограничивает виды разрешенного использования земельных участков.

В судебном заседании административный истец Евдокимов В.В., представитель административных истцов Назаровой Н.В., Глызиной Е.К., Накайте А.О., Евдокимова В.В., Евдокимовой Я.В., Алемасовой С.В. поддержали требования административного иска по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, письменных пояснениях.

Представители административных ответчиков Пермской городской Думы, Правительства Пермского края возражали против удовлетворения требований административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, Управления по экологии и природопользованию администрации города Перми, Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, Баглей Н.В. возражали против удовлетворения требований административного иска.

Административные истцы Назарова Н.В., Глызина Е.К., Накайте А.О., Евдокимова Я.В., Алемасова С.В., заинтересованные лица Пирожников К.В., Вавилов А.О., Кетов Е.М., Лукьянов А.П. представитель Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Пермском крае в судебное заседание не явились, извещены.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Пермского краевой прокуратуры, полагавшего необходимым удовлетворить требования административного искового заявления в полном объеме, исследовав материалы дела, пришел к следующим выводам.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 131-ФЗ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года №RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

До 01 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось утверждение генерального плана города Перми и внесении в него изменений, а также утверждение Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений (пункты 6, 7 статьи 38 Устава, в редакции от 24 сентября 2019 года № 203), после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» переданы Правительству Пермского края.

Статьей 28 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Из материалов дела следует, что решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден генеральный план города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Также материалами дела подтверждается, что административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами: **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **.

Решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 (пункт 1.18) в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 внесены изменения: на территорию, расположенную между улицами Аркадия Гайдара, Пушкарской, Уинской Мотовилихинского района города Перми, в том числе земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, установлена территориальная зона парков (Р-1) согласно приложениям № № 18.1, 18.2 к настоящему решению.

Согласно генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205, территория расположена частично в границах функциональной зоны многофункциональной жилой застройки (СТН-Г), частично в границах функциональной зоны многофункциональной застройки срединной части города (СТН-В).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу со дня официального опубликования или в срок, предусмотренный в самом правовом акте, но не ранее дня официального опубликования, если в соответствии с законодательством не установлен иной срок их вступления в силу. Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта и соглашения, заключаемого между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в городе Перми, учрежденном Пермской городской Думой, администрацией города Перми, - «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» (часть 1 и 2 статьи 59 Устава).

Указанное решение опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 16, 13.03.2012.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Пермская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.

Положениями подпункта «в» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

19.10.2011 года администрацией города Перми принято Постановление № 650 «О подготовке проекта Пермской городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».

Постановление опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 81, 25.10.2011.

Постановлением главы города Перми - председателя Пермской городской Думы от 13 декабря 2011 № 162» назначены публичные слушания по проекту решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».

Постановление опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 95, 16.12.2011.

В материалы дела представлены протоколы проведения публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».

Публичные слушания по проекту решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143» «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» состоялись:

26.12.2011 по адресу г.Пермь, ул.Сибирская, 58 (администрация Свердловского района г.Перми);

27.12.2011 по адресу г.Пермь, ул.Рабочая, 19 (Дзержинский район г.Перми);

28.12.2011 по адресу г.пермь, ул.Кировоградская, 33 (администрация Кировского района г.Перми);

11.01.2012 г. по адресу г.Пермь, ул.Уральская, 36 (администрация Мотовилихинского района г.Перми);

12.01.2012 по адресу г.пермь, ул. Орджоникидзе, 96 (Ленинский район г.Перми);

16.01.2012 по адресу г.Пермь, ул.Мира, 15 ( администрация Индустриального района г.Перми);

17.01.2012 по адресу г.Пермь, ул.Александра Щербакова, 33 (Орджоникидзевский район г.Перми).

Комиссией по землепользованию и застройке города Перми 18.01.2012г. рассмотрены замечания и предложения, поступившие в ходе публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» по заявлениям заинтересованных лиц (протокол от 18.01.2012 № 1).

На проект решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми получены заключения департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, комиссии по землепользованию и застройке города Перми, управления экспертизы и аналитики Пермской городской Думы, также получено заключение комиссии по землепользованию и застройке города Перми о результатах публичных слушаний. Решением комитета по пространственному развитию Пермской городской думы от 22 февраля 2012 № 3 Пермской городской Думе рекомендовано рассмотреть и принять проект решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».

Пермская городская Дума, являясь представительным органом муниципального образования город Пермь, в ходе проведения 28 февраля 2012 года четырнадцатого заседания приняла оспариваемое в части решение.

Таким образом, проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом не установлено существенных нарушений положений нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия оспариваемого решения.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого решения по мотиву нарушения процедуры его принятия.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого в части решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, пунктом 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 установлена территориальная зона парков (Р-1) на территорию, расположенную между улицами Аркадия Гайдара, Пушкарской, Уинской Мотовилихинского района города Перми, в том числе на земельные участки, находящиеся в собственности административных истцов, в статье 49 согласно приложению № 18.1 к настоящему решению, в статье 49.6 согласно приложению № 18.2 к настоящему решению.

Согласно приложениям № 18.1 и № 18.2 к Решению Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25, в отношении указанной территории установлена территориальная зона Р-3.

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205, территория расположена частично в границах функциональной зоны многофункциональной жилой застройки (СТН-Г), частично в границах функциональной зоны многофункциональной застройки срединной части города (СТН-В).

Формирование и развитие СТН-В (зоны многофункциональной застройки срединной части города) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: многофункционального использования территории с преимущественным распространением функции постоянного проживания населения в многоквартирных домах с количеством этажей от четырех и не выше шести. Посредством внесения изменений в ПЗЗ могут устанавливаться зоны и/или подзоны размещения зданий жилого и нежилого назначения выше шести этажей; развития общественно-деловых и культурно-бытовых центров вдоль улиц с возможностью организации широкого спектра коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения; реконструкции и нового строительства зданий на застроенных территориях с соблюдением принципов периметральной квартальной застройки, изложенных в материалах, указанных в пункте 13 главы 1 настоящего правового акта, и размеров планировочных элементов (кварталов), устанавливаемых в соответствии с требованиями технических регламентов безопасности в части непревышения максимальных расстояний между улицами, а также в соответствии с показателями Генерального плана; содействия развитию архитектурного разнообразия при сохранении целостности стиля застройки с учетом показателей Генерального плана в отношении плотности использования данной функциональной зоны - показателей, подлежащих учету при подготовке предложений о внесении изменений в градостроительные регламенты, содержащиеся в ПЗЗ.

Формирование и развитие СТН-Г (зоны многофункциональной жилой застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: многофункционального использования территории с преимущественным распространением функции постоянного проживания населения в многоквартирных домах с количеством этажей не выше шести. Посредством внесения изменений в ПЗЗ могут устанавливаться зоны и/или подзоны размещения зданий жилого и нежилого назначения выше шести этажей; развития общественно-деловых и культурно-бытовых центров вдоль улиц с возможностью осуществлять широкий спектр коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения; реконструкции и нового строительства зданий на застроенных территориях с соблюдением принципов периметральной квартальной застройки, размеров планировочных элементов (кварталов), устанавливаемых в соответствии с требованиями технических регламентов безопасности в части непревышения максимальных расстояний между улицами, а также в соответствии с показателями Генерального плана; содействия развитию архитектурного разнообразия при сохранении целостности стиля застройки с учетом показателей Генерального плана в отношении плотности использования данной функциональной зоны - показателей, подлежащих учету при подготовке предложений о внесении изменений в градостроительные регламенты, содержащиеся в ПЗЗ.

Генеральным планом города Перми предусмотрены территории ситуативного проектирования (ТСП) - функциональные зоны, указанные на карте 1 Генерального плана, расположенные вне границ стандартных территорий нормирования, описание назначения и параметров планируемого развития которых представлено в таблицах 1, 2, 15 Генерального плана, в том числе зоны рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), зоны экологического природного ландшафта (ТСП-ЭП).

Формирование и развитие ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения.

Формирование и развитие ТСП-ЭП (зон экологического природного ландшафта) должно направляться следующими целевыми установками - создание правовых, административных и экономических условий для: формирования средовой защитной природно-экологической системы с учетом особенностей территории: зона включает в себя лесные земли (покрытые и не покрытые лесом) и нелесные земли (дороги, просеки, болота, пески, иные участки); обеспечения условий организации отдыха горожан, сохранения, воспроизводства лесных массивов города и осуществления иных видов деятельности, не противоречащих назначению данной функциональной зоны.

Согласно Правилам землепользования и застройки города Перми, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в редакции Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012г. территория, расположенная между улицами Пушкарской, Гайдара, Уинской Мотовилихинского района города Перми, в том числе принадлежащие административным истцам земельные участки, расположены в границах территориальной зоны парков (Р-1).

Зона Р-1 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования участков озеленения в целях проведения досуга населением. Предполагается возможность частной собственности на земельные участки в этой зоне и строительство капитальных объектов. Запрещена рубка деревьев, кроме санитарных рубок.

К основным видам разрешенного использования отнесены: зеленые насаждения, площадки для занятий спортом (5.1.3.), парки культуры и отдыха (3.6.2).

Вспомогательные виды разрешенного использования: обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы), коммунальное обслуживание (3.1).

Условно разрешенные виды использования: служебные гаражи (4.9), развлекательные мероприятия (4.8.1), благоустройство территории (12.0.2), религиозное использование (3.7), коммунальное обслуживание (3.1), общественное питание (4.6).

Также из материалов дела следует, что постановлением администрации города Перми от 31 октября 1995 года № 2180 садоводческому кооперативу № 1 «Искра» при администрации Мотовилихинского района г.Перми в аренду на 15 лет был предоставлен земельный участок под существующий коллективный сад, восточнее домов №№ 6, 8 по ул.Гайдара в Мотовилихинском районе, площадью 64733,50 кв.м. за счет ранее отведенных и городских земель (участок № 1 – площадью 14589,93 кв.м., участок № 2 – площадью 50143,57 кв.м.). Впоследствии право аренды садоводческого кооператива № 1 «Искра» на земельный участок было прекращено, садовые земельные участки предоставлены в собственность для ведения садоводства на основании статей 28, 46 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 15 апреля 1998г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Из письменных возражений Правительства Пермского края следует, что до принятия оспариваемого решения территория, в том числе земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, находились в границах территориальных зон: коллективных садов, садово-огородных и дачных участков (Р-3), обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-2) и обслуживания промышленности, торговли, складирования и мелкого производства (Ц-6).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа.

Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Аналогичная правовая позиция содержится в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 года №46-АПГ17-15, от 24 января 2018 года №53-АПГ17-46.

В соответствии со статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Согласно положениям статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться:

1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки;

3) зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами;

4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами;

5) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (часть 2).

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11).

В соответствии с пунктом 8 главы 1 Положения о территориальном планировании города Перми определены следующие этапы реализации Генерального плана города Перми: первый этап - до конца 2016 года; второй этап - с 2017 года до конца 2022 года; по истечении второго этапа – последующие этапы для достижения цели долгосрочного территориального планирования на перспективу – цели, установленной подпунктом 2 пункта 1 главы 2, а также пунктом 1 главы 3 первой части Генерального плана.

Пунктом 1 главы 3 Положения предусмотрено, что главная цель Генерального плана - долгосрочное территориальное планирование на перспективу: обеспечение условий для поступательного устойчивого развития города Перми, которое заключается, в частности, в максимальном использовании ресурсного, пространственного и человеческого потенциала во имя благополучия всех граждан при соблюдении баланса интересов и справедливости, на основе активного взаимодействия органов власти, населения, инвесторов, застройщиков в соответствии с принципами функционирования гражданского общества; в последовательной реализации мероприятий Генерального плана на основе установленных целевых показателей как обязательств и ориентиров для достижения на различных этапах и регулярного публичного предъявления результатов реализации планов, показывающих реальную динамику приближения к установленным целевым показателям Генерального плана.

Пунктом 2 главы 3 Положения установлено, что целями среднесрочного территориального планирования к концу второго этапа реализации Генерального плана являются создания эффективной системы регулирования градостроительной деятельности посредством установления правовых, административных и технологических связей между процессами подготовки планов и реализации планов по совершенствованию пространственной среды города Перми, роста объемов и качества строительства, реконструкции объектов различного назначения; инициирования активности инвесторов, застройщиков, кредитных организаций за счет установления правовых гарантий для расширения предпринимательской деятельности в области землепользования, строительства, реконструкции объектов недвижимости, повышения инвестиционной конкурентоспособности и привлекательности Перми.

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

С учетом приведенных положений законодательства, подготовка правил землепользования и застройки должно осуществляться с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Генеральным планом города Перми в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам, не предусмотрено такое использование как зеленые насаждения, площадки для занятия спортом, парки культуры и отдыха. При этом Генеральным планом города Перми предусмотрена специальная функциональная зона, целью установления которой является сохранение и использование существующего природного ландшафта и создание экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранение и развитие специальных парков, обеспечение возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений.

Таким образом, решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как установленная Правилами землепользования и застройки города Перми территориальная зона Р-1 в отношении земельных участков, принадлежащих на праве собственности административным истцам, не соответствует функциональным зонам СТН-В, СТН-Г в соответствии с Генеральным планом города Перми, учитывая принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права административных истцов как собственников земельных участков, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков, находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для земельных участков Генеральным планом города Перми. При этом изъятие земельных участков под размещение зоны парков действующим законодательством не предусмотрено (статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с требованиями части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на административных ответчиков возложено бремя доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Следует учитывать, что изменения в градостроительные регламенты не должны носить произвольный характер.

В материалах дела отсутствует обоснование необходимости изменения территориальной зоны в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности на зону городских парков (Р-1), градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц. Само по себе наличие зеленых насаждений на земельных участках административных истцов не может служить достаточным обоснованием изменения градостроительного зонирования в отношении принадлежащих административным истцам земельных участков.

Доводы административных ответчиков о необходимости создания озелененных территорий в жилых микрорайонах, а зона парков (Р-1) не противоречит СТН, поскольку зона жилой застройки предполагает наличие озеленения, не могут быть приняты во внимание, поскольку в материалы административного дела не представлено доказательств, подтверждающих отсутствие возможности озеленения территорий в целях создания благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования за счет земель, находящихся в муниципальной собственности, как не представлено доказательств соблюдения баланса общественных и частных интересов при установлении зоны парков в целях проведения досуга населением и предполагающей ее использование неопределенным кругом лиц, на земельных участках, находящихся в частной собственности. Также не могут быть приняты во внимание доводы о превышении предельных показателей плотности застройки территории, поскольку плотность застройки учитывается на этапе планирования строительства, при этом действующим законодательством установлено, что положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур предусматриваются проектом планировки территории (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Регулирование параметров плотности застройки посредством установления на земельные участки, находящиеся в частной собственности зоны парков, действующим законодательством не предусмотрено. Кроме того, вопросы возможной застройки земельных участков административных истцов носит предположительный характер, с учетом предмета административного иска, не может являться предметом проверки. То обстоятельство, что земельные участки административных истцов располагались в границах зоны охраняемого ландшафта Л-3 в соответствии с постановлением Правительства Пермского края от 15 июня 2007 № 119-п также не является достаточным основанием для установления на принадлежащие административным истцам земельные участки территориальной зоны парков (Р-1).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об удовлетворении требований административного иска о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» в части установления территориальной зоны парков (Р-1) в отношении земельных принадлежащих административным истцам земельных участков.

Согласно приложениям №№ 18.1, 18,2 к Решению Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» на территории земельных участков административных истцов установлена зона Р-3, что противоречит пункту 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми. При таких обстоятельствах оспариваемые положения приложений к решению с учетом содержания пункта 1.18 Решения являются неопределенными, в связи с чем суд приходит к выводу об удовлетворении требований административного иска в полном объеме.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, и в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от29ноября2007года № 48, он подлежит признанию не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования Назаровой Наталии Викторовны, Глызиной Елены Константиновны, Накайте Алены Олеговны, Алемасовой Светланы Владимировны, Евдокимова Вадима Владимировича, Евдокимовой Яны Вадимовны удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года № 25 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» в части установления территориальной зоны парков (Р-1) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, приложения №№ 18.1, 18,2 в отношении земельных участков **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, **, ** к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007г. № 143.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Мотивированное решение изготовлено 23 августа 2022 года