Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., представителя административного ответчика Чайковской городской Думы Треногиной А.В., действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Пермского края Черкасова В.А. о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1.2, 2.2, 2.3 Положения о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 23 января 2019 года № 146,

УСТАНОВИЛ:

решением Чайковской городской Думы от 23.01.2019 № 146 утверждено Положение о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы (далее – Положение).

Положение опубликовано 25.01.2019 в официальном печатном издании - газете «Огни Камы» Вестник местного самоуправления № 2.

Пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что компенсация за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы осуществляется в виде ежемесячной денежной выплаты на возмещение расходов депутатов Чайковской городской Думы, связанных с осуществлением депутатской деятельности (далее – компенсация).

Компенсация депутатам устанавливается в размере 6255 рублей (пункт 2.2 Положения). Председателю Думы устанавливается доплата компенсации в размере 8995 рублей.

И.о. прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском, в котором просит признать противоречащим статьям 33, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» и пункту 6 статьи 26 Устава Чайковского городского округа, признать недействующими с момента вступления решения суда в силу пункты 1.2, 2.2, 2.3 Положения.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемыми нормами Положения о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 23.01.2019 № 146 предусмотрена ежемесячная денежная выплата депутату Чайковской городской Думы, которая с учетом ее безусловности, периодичности и единого для всех, кроме председателя Думы, размера, представляет собой денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий и не несет компенсационный характер. Вместе с тем, ежемесячная оплата труда может быть установлена только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, что следует из положений статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Закрепление за депутатами, осуществляющими полномочия на непостоянной основе, как следует из Устава Чайковской городской Думы, право на получение ежемесячного дохода независимо от фактического исполнения публичных функций не направлено на минимизацию размера дефицита бюджета, экономность и результативность использования бюджетных средств, противоречит принципам сбалансированности бюджета и эффективности использованию бюджетных средств.

В судебном заседании представитель административного истца - прокурор Масленникова И.А. поддержала заявленные требования.

Представитель административного ответчика Чайковской городской Думы Треногина А.В. административный иск не признала, поддержала письменные возражения на заявленные требования.

Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управление финансов и экономического развития администрации города Чайковский просило о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как установлено статьей 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Суд, изучив положения Устава Чайковского городского округа (статьи 20, 21, 29, 33), пункты 3.1, 3.4, 3.5 Положения о Думе, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 21.09.2018 № 15, пункт 2.1, 2.4, 9.2, 10.2 Регламента Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 21.09.2018 № 16, а также представленные в дело решение Чайковской городской Думы от 19.12.2018 № 110 «Об утверждении графика заседаний Думы», распоряжение председателя Чайковской городской Думы от 18.01.2019 № 3, которым утвержден проект повестки заседания Думы, протокол № 11 очередного заседания Думы от 23.01.2019, на котором присутствовало 23 депутата и принят оспариваемый в части нормативный правовой акт, копию вестника местного самоуправления от 25.01.2019 № 2, принимая во внимание, что решение Думы от 23.01.2019 об утверждении Положения подписано как председателем Чайковской городской Думы, так и главой города Чайковского (пункт 2 статьи 22 и пункт 3 статьи 23 Устава), приходит к выводу, что оспариваемое Положение принято уполномоченным органом с соблюдением компетенции на принятие муниципального правового акта, при соблюдении процедуры его принятия, а также порядка его опубликования и введения в действие.

Вместе с тем, оспариваемые прокурором правовые предписания, содержащиеся в Положении, противоречат имеющему большую силу законодательству.

Федеральный законодатель установил, что депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» установлено, что уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

Согласно статьям 20, 21 Устава Чайковского городского округа, принятого решением Чайковской городской Думой от 05.12.2018 № 78, Чайковская городская Дума - представительный орган местного самоуправления Чайковского городского округа, состоящий из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Депутаты Чайковской городской Думы осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (статья 26 Устава Чайковского городского округа). Председатель Думы избирается на первом заседании Думы тайным голосованием большинством голосов от установленной численности депутатов. Председатель Думы осуществляет свои полномочия на непостоянной основе (статья 22 Устава Чайковского городского округа).

Пунктом 6 статьи 26 Устава Чайковского городского округа установлено, что депутатам Чайковской городской Думы, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств бюджета Чайковского городского округа в размере, определенном решением Чайковской городской Думы.

Как следует из Положения о компенсации за время осуществления полномочий депутатов Чайковской городской Думы, компенсация осуществляется в виде ежемесячной денежной выплаты на возмещение расходов депутатов Чайковской городской Думы, связанных с осуществлением депутатской деятельности (пункт 1.2). Данная компенсация состоит из суммы на возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью на обеспечение гарантий осуществления полномочий депутата (пункт 2.1). Компенсация депутату установлена в размере 6255 рублей, председателю устанавливается доплата компенсации в размере 8995 рублей (пункты 2.2 и 2.3). Выплата компенсации производится ежемесячно на основании распоряжения председателя Думы, 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом (пункты 3.1 и 3.2).

Согласно письменным пояснениям Управления финансов и экономического развития администрации г. Чайковского, а также расчетов к бюджету на 2019 год и ведомственной структуры расходов бюджета городского округа на 2019 год, сумма денежных выплат депутатам Чайковской городской Думы на осуществление депутатской деятельности составила на 2019 год – 1819070 рублей из расчета ежемесячной выплаты за 11 месяцев (июль – каникулы).

Оценив представленные в деле доказательства в совокупности с пояснениями лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу, что Положение предусматривает не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, а ежемесячную выплату депутатам Чайковской городской Думы независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов. Выплата, указанная в пункте 1.2 Положения, хоть и поименована «компенсацией на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности», но фактически, с учетом ее безусловности, периодичности и единого для всех размера, представляет собой денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, поэтому суд признает несостоятельной ссылку административного ответчика на то, что данная выплата носит компенсационный характер и установлена на основании статьи 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК и части 6 статьи 26 Устава Чайковского городского округа.

Из взаимосвязанных положений пунктов 3.1 и 3.2 Положения прямо следует, что названная выплата производится ежемесячно, без необходимости подтверждения понесенных депутатом расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и, более того, независимо от фактического исполнения таких полномочий, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе, которое не предусмотрено действующим законодательством.

Так, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования, предусмотрел в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации право органа местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

По смыслу статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 8 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК, установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы. Однако оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом установлена необоснованная обязанность по выплате депутатам Чайковской городской Думы ежемесячной денежной суммы, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объемы и границы их реализации, указав в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, что такие гарантии определяются непроизвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий.

Напротив - устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац третий пункта 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом, Чайковская городская Дума, приняв Положение, не содержащее иных предписаний, кроме норм, обязывающих производить депутатам ежемесячные денежные выплаты, фактически закрепила в оспариваемых прокурором положениях право депутатов, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, на получение ежемесячного дохода независимо от фактического исполнения публичных функций.

Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абз. 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не отвечает принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит приведенным выше требованиям федерального законодательства, суд приходит к выводу о признании пунктов 1.2, 2.2 и 2.3 Положения о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 23.01.2019 № 146, противоречащими действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и недействующими со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление и.о. прокурора Пермского края о признании недействующим в части Положение о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 23 января 2019 года № 146, удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1.2, 2.2, 2.3 Положения о компенсации за время осуществления полномочий депутата Чайковской городской Думы, утвержденного решением Чайковской городской Думы от 23 января 2019 года № 146.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления или в ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Чайковской городской Думы, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 19 июня 2019 года.

Судья (подпись)