Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к Правительству Калининградской области, городскому совету депутатов Калининграда, администрации городского округа «Город Калининград» об оспаривании генерального плана городского округа «Город Калининград» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года № 474) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, правил землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года № 339) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территории общего пользования, возложении на Правительство Калининградской области обязанности по принятию замещающих актов,

У С Т А Н О В И Л:

ФИО1 обратилась в суд 17 ноября 2021 года с указанным административным иском к Правительству Калининградской области и администрации городского округа «Город Калининград», ссылаясь на то, что земельный участок с кадастровым номером № площадью 659 кв.м, образованный в 2004 году из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование – под строительство индивидуального жилого дома, расположенный в <адрес>, принадлежит ФИО1 на праве собственности с 15 апреля 2015 года на основании договора купли-продажи от 2 апреля 2015 года, заключенного между ФИО1 и ФИО2

Земельный участок по назначению не использовался, объекты капитального строительства на земельном участке отсутствуют.

После того, как ФИО1 приняла решение о строительстве индивидуального жилого дома, ей стало известно о том, что земельный участок с кадастровым номером № генеральным планом городского округа «Город Калининград» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года № 474) отнесен к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а правилами землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года № 339) - к территории общего пользования, предназначенной для размещения линейных объектов, на которую действие градостроительного регламента не допускается и которая не подлежит использованию для целей индивидуального жилищного строительства.

По утверждению ФИО1, такое зонирование территории нарушает ее право на использование земельного участка с кадастровым номером № для целей строительства индивидуального жилого дома и не соответствует закону при том, что расстояние от упомянутого земельного участка до противоположной стороны улицы Окуловская составляет 42 метра, что свидетельствует о расположении земельного участка с кадастровым номером № за пределами планируемой магистральной улицы Окуловского исходя из минимальной ширины магистральных улиц – 40 метров, определенной строительными нормами и правилами.

Кроме того, кольцевых развязок в районе пересечения улиц Окуловская и Красной не предусматривается, на карте трансформации транспортного каркаса города Калининграда магистральная улица районного значения (улица Окуловская) отображена за пределами границ земельного участка ФИО1

С учетом изложенного административный истец полагает, что в данном случае отсутствует публичный интерес в отнесении земельного участка с кадастровым номером № к территории общего пользования, а Правительство Калининградской области обязано привести генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» в соответствие с градостроительным законодательством путем отнесения рассматриваемой территории к функциональной и территориальной зонам застройки индивидуальными жилыми домами.

Определением от 23 ноября 2021 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Правительство Калининградской области.

По инициативе административного истца к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области и ФИО2

В судебном заседании представитель административного истца – ФИО3 заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы. Дополнительно указал, что с учетом неопределенности точных сроков реконструкции улицы Окуловской административный истец изъявляет желание осуществить строительство индивидуального жилого дома, который в случае невозможности строительства магистральной улицы Окуловской за пределами земельного участка с кадастровым номером № может быть изъят для государственных или муниципальных нужд, равно как и земельный участок с кадастровым номером № в целом.

Правительство Калининградской области извещено надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении разбирательства дела не заявило.

Представитель городского совета депутатов Калининграда – ФИО4 просила в административном иске отказать, указав на принятие оспариваемых нормативных актов уполномоченными органами в пределах их компетенции с соблюдением установленной процедуры, а также обратив внимание на соблюдение баланса публичных и частных интересов при установлении соответствующего зонирования рассматриваемой территории.

Представитель администрации городского округа «Город Калининград» в судебное заседание не явился, представил посредством ГАС «Правосудие» отзыв на административное исковое заявление, суть которого сводится к расчету представителем административного истца возможной ширины магистральной улицы районного значения без учета необходимости благоустройства элементов улично-дорожной сети, то есть ограждений, пешеходных и велосипедных дорожек, иных сопутствующих объектов.

Представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области ФИО5 полагала требования не подлежащими удовлетворению, представила письменные возражения Агентства на административное исковое заявление, которые приобщены к материалам дела.

ФИО2 в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, каких-либо ходатайств не представил.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей административного истца, городского совета депутатов Калининграда, Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года № 397 «О наделении муниципального образования «Город Калининград» статусом городского округа»).

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года № 225 (то есть до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19) утвержден генеральный план городского округа «Город Калининград» на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года № 474 «О внесении изменений в генеральный план городского округа «Город Калининград» генеральный план городского округа «Город Калининград» актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план городского округа «Город Калининград» разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 30 июля 2020 года № 296.

В соответствии с положениями статей 9, 25 ГрК РФ в целях согласования 11 февраля 2021 года проект был размещен в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 2770100002020302202101112.

Письмом Агентства от 12 января 2021 года проект был направлен в администрацию городского округа «Город Калининград» для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением главы городского округа «Город Калининград» от 26 января 2021 года № 1. Оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано 4 февраля 2021 года в газете «Гражданин» № 5 (2218) и на официальном сайте администрации городского округа «Город Калининград» (с проектом и материалами по обоснованию).

Экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, была организована в холле здания администрации городского округа «Город Калининград».

По результатам общественных обсуждений подготовлен протокол от 15 марта 2021 года, после чего 17 марта 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту, которое официально опубликовано в выпуске газеты «Гражданин» от 18 марта 2021 года № 15 (2228).

Срок проведения общественных обсуждений – с 4 февраля 2021 года по 18 марта 2021 года – соответствует положениям части 8.1 статьи 28 ГрК РФ.

В соответствии с положениями статьи 25 ГрК РФ, приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП.

2 марта 2021 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России № 6060-ОТ/Д27 о несогласии с проектом, при этом заключения о несогласии с проектом поступили от Минобрнауки, МВД России, Рослесхоза.

В то же время, соответствующие возражения поданы по материалам по обоснованию проекта и (или) установлению функционального зонирования в отношении иных территорий, расположенных за пределами земельного участка с кадастровым номером №.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 ГрК РФ в целях урегулирования разногласий приказом Агентства от 16 марта 2021 года была создана согласительная комиссия.

На заседании согласительной комиссии 28 апреля 2021 года определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года № 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа «Город Калининград» подписано Губернатором Калининградской области, официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 12 августа 2021 года и вступило в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.

Таким образом, постановление от 5 августа 2021 года № 474 принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие решения о внесении изменений в документ территориального планирования.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» была начата до 1 января 2017 года, правила землепользования и застройки утверждены решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года № 339 и в оспариваемой части действуют до настоящего времени.

Правила землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» официально опубликованы в газете «Гражданин» (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

По мотивам нарушения процедуры принятия документов территориального планирования и градостроительного зонирования генеральный план (в актуальной редакции) и правила землепользования и застройки городского округа «Город Калининград» административным истцом не оспариваются.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги и иные объекты местного значения.

В силу пункта 1 части 4 этой же статьи положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, также должно включать в себя, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны).

Из приведенных законоположений следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22 апреля 2014 г. № 12-П, преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

По настоящему делу установлено, что отнесение генеральным планом городского округа «Город Калининград» земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне транспортной инфраструктуры является достаточно обоснованным градостроительным решением и не противоречит принципу соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Так, генеральным планом городского округа «Город Калининград» (в первоначальной редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года № 225) земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к функциональной зоне - территории общего пользования.

При этом положением о территориальном планировании в составе генерального плана на расчетный срок 2026-2035 г.г. предусмотрено строительство объекта местного значения – автодорожного путепровода через железнодорожные пути линии Калининград-Переславское (линейный объект) протяженностью 160 метров (ширина не менее 17,0 метров) в створе улиц Окуловская и Елизаветинская.

В дальнейшем постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года № 74 «О внесении изменений в генеральный план городского округа «Город Калининград» рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года № 474 такое функциональное зонирование сохранено.

При этом в положении о территориальном планировании (пункт 32 таблицы 6 «Сведения о наименованиях и основных характеристиках планируемых для размещения на территории ГО "Город Калининград" автомобильных дорог местного значения и искусственных сооружений») также, как и в первоначальной редакции генерального плана, содержится указание на запланированное строительство на расчетный срок 2026-2035 г.г. объекта местного значения - линейного объекта в створе улиц Окуловская и Елизаветинская.

В материалах по обоснованию генерального плана, в частности, на картах трансформации транспортного каркаса города Калининграда 2025 год и 2035 год, карте развития городских магистралей и улично-дорожной сети и карте автомобильных дорог, отображены запланированные к строительству транспортные магистрали города, в том числе Северное полукольцо в районе улиц Островского, Закатная, Молодой гвардии, которое согласно проектному решению соединяется с системой улиц Елизаветинская – Окуловская – Красная в северном и северо-западном секторе города посредством запланированного к строительству путепровода над железной дорогой в створе улиц Окуловская и Задонского для обеспечения транспортных связей Северного планировочного района с основной частью города и улучшения связей хордового характера.

При этом согласно решениям генерального плана в части развития транспортной инфраструктуры улица Окуловская является планируемым объектом улично-дорожной сети - магистральной улицей общегородского значения регулируемого движения.

Наличие в материалах по обоснованию генерального плана соответствующих транспортно-планировочных решений административный истец не ставит под сомнение.

Вместе с тем, административный истец полагает достаточным отображение ширины планируемой магистральной улицы Окуловской – 40 метров – исходя из минимально допустимой строительными нормами и правилами ширины магистральной улицы и с учетом удаленности принадлежащего ФИО1 земельного участка от противоположной границы улицы Окуловской по расчетам с использованием публичной кадастровой карты в 42 метра административный истец утверждает об отсутствии публичного интереса к отнесении рассматриваемой территории к территории общего пользования (улично-дорожной сети).

Однако в соответствии с примечанием 1 к таблице 11.2 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89 ширина улиц и дорог определяется расчетом в зависимости от интенсивности движения транспорта и пешеходов, состава размещаемых в пределах поперечного профиля элементов (проезжих частей, технических полос для прокладки подземных коммуникаций, тротуаров, зеленых насаждений и др.), с учетом санитарно-гигиенических требований и требований гражданской обороны. Ширина улиц и дорог в красных линиях принимается, м: магистральных дорог – 50 -100; магистральных улиц – 40 – 100; улиц и дорог местного значения – 15 -30.

В соответствии с пунктом 29 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 2021 года № 815, СП 42.13330.2016 в вышеприведенной части являются обязательными для исполнения.

Таким образом, как обоснованно обращает внимание Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, проектируемая ширина улицы Окуловской должна составлять от 40 до 100 метров.

Поскольку в настоящее время фактическая ширина улицы Окуловской составляет 15 метров, решения генерального плана об увеличении зоны транспортной инфраструктуры применительно к рассматриваемой территории, вопреки утверждениям административного истца, не являются произвольными, а действительно обусловлены публичным интересом, заключающимся в развитии существующих и формировании новых магистральных направлений, в том числе за счет территорий, которые ранее предполагались для использования в иных целях.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что генеральный план городского округа в части отнесения территории земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в пределах допустимой ширины проектируемой магистральной улицы Окуловской, к функциональной зоне транспортной инфраструктуры не противоречит вышеприведенным нормам градостроительного законодательства, обладающим большей юридической силой, имеет объективное и разумное обоснование и, следовательно, не нарушает принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов.

Доводы административного истца о возможной ширине проектируемой магистральной улицы – 40 метров – исходя из минимально допустимой ширины магистральной улицы согласно строительным нормам и правилам не свидетельствуют о несоответствии генерального плана муниципального образования в оспариваемой части федеральному законодательству, поскольку конкретная ширина проектируемой магистральной улицы ни при каких обстоятельствах не подлежит установлению при разработке документов территориального планирования (ст.ст. 23, 24 ГрК РФ), а индивидуальные характеристики дороги, в том числе точная схема ее прокладки, ширина, объекты благоустройства и т.д., подлежат определению на стадии подготовки проектной документации, рабочей документации и получения разрешения на строительство линейного объекта (ст.ст. 48, 51 ГрК РФ).

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Исходя из понятия территории общего пользования, включающего в себя, помимо прочих объектов, также улицы и проезды (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ), отнесение правилами землепользования и застройки городского округа «Город Калининград», утвержденными решением городского совета депутатов от 25 декабря 2017 года № 339, земельного участка с кадастровым номером № к территории общего пользования не противоречит функциональному зонированию, установленному генеральным планом муниципального образования, и, соответственно, отвечает принципу первичности генерального плана по отношению к документам градостроительного зонирования.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых в части генерального плана и правил землепользования и застройки сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности использования земельного участка для целей строительства индивидуального жилого дома суд полагает в данном случае не имеющими определяющего правового значения при том, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, при этом в силу прямого указания закона – пункт 4 статьи 85 ЗК РФ, часть 9 статьи 36 ГрК РФ - реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости на земельных участках, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут осуществляться исключительно в соответствии с установленным градостроительным регламентом.

Таким образом, невозможность строительства новых объектов на земельных участках, не соответствующих установленному градостроительному регламенту территориальных зон, непосредственно установлена в вышеприведенных нормах Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации.

На основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и исходя из указанных норм федерального законодательства, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного иска ФИО1 – отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 4 февраля 2022 года.

Судья Калининградского

областного суда А.А. Струкова