Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Аэропорт Южно-Сахалинск» о признании недействующим письма министерства образования Сахалинской области от 12 октября 2018 года №

у с т а н о в и л :

19 октября 2018 года акционерное общество «Аэропорт Южно-Сахалинск» (далее – АО «Аэропорт Южно-Сахалинск», Общество), являясь оператором аэродрома гражданской авиации, обратилось в Сахалинский областной суд с административным иском о признании недействующим письма министерства образования Сахалинской области от 12 октября 2018 года №

В обоснование требований указано, что 02 октября 2018 года АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» направило в министерство образования Сахалинской области заявление о разъяснении необходимости лицензирования деятельности, оказываемой Обществом в рамках выполнения методических рекомендаций «Подготовка и аттестация водителей и руководителей подъездом (отъездом) спецмашин к воздушным судам и соблюдению правил движения спецмашин на перроне аэродрома», утвержденными письмом Федерального агентства воздушного транспорта министерства транспорта Российской Федерации от 05 июня 2017 года № № и в соответствии с требованиями Федеральных авиационных правил от 25 сентября 2015 года №.

12 октября 2018 года в адрес АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» поступил ответ министерства образования Сахалинской области №, из которого следует, что деятельность, предусмотренная разделом 2 Правил имеет признаки образовательной деятельности, подлежащей лицензированию. По мнению административного истца, содержание письма не соответствует законодательству Российской Федерации, незаконно возлагает на аэропорт Южно-Сахалинск, другие аэропорты Сахалинской области и Российской Федерации обязанность по лицензированию данной деятельности как образовательной. Считает, что письмо министерства образования Сахалинской области обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Представители АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» Самсонова Т.П. и Чернов Д.С. в судебном заседании административный иск поддержали.

Представители министерства образования Российской Федерации Лендова С.А., Цыганкова А.А. в удовлетворении административного иска просили отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый ответ носит информационный характер, не устанавливает норм, обязательных к применению, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Выслушав стороны, заключение прокурора Корчака Е.Э., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, исследовав представленные доказательства, пояснения свидетеля Курышевой Н.А., суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Положениями частей 2 и 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1 - 4 статьи 208 настоящего Кодекса, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Согласно пункту 3.2.17 Положения о министерстве образования Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 23 июля 2014 года №, министерство, являясь органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляет государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Сахалинской области (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории; лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории; лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Сахалинской области (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Данные пункты Положения согласуются с содержанием части 1 статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которым определены полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что 02 октября 2018 года генеральным директором АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» направлено обращение министру образования Сахалинской области, в котором просит сообщить о наличии образовательной деятельности и необходимости лицензирования оказываемых Обществом услуг по проверке теоретических знаний и практических навыков водителей сторонних организаций, работающих в аэропорту, осуществляемых в соответствии с разделом 2 Методических рекомендаций «Подготовка и аттестация водителей и руководителей подъездом (отъездом) спецмашин к воздушным судам и соблюдении правил движения спецмашин на перроне аэродрома», утвержденного заместителем руководителя Росавиации Федерального агентства воздушного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации от 05 июня 2017 года № №

На поступившее обращение генерального директора АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» министерство образования 12 октября 2018 года за № направило информацию, содержащее разъяснение о применении положений Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», с указанием на наличие признаков образовательной деятельности, подлежащей лицензированию, деятельности, осуществляемой Обществом в соответствии с вышеуказанными Методическими рекомендациями.

Проверяя наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд приходит к следующему.

Понятие образовательной деятельности закреплено пунктом 17 статьей 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которая предусматривает деятельность по реализации образовательных программ.

Образовательная программа, как предусмотрено в пункте 9 данной статьи Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ, представляет собой комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

Пунктом 11 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ определяется индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ и поощрений обучающихся, а также хранение в архивах информации об этих результатах и поощрениях на бумажных и (или) электронных носителях.

В соответствии с частью 2 статьи 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ, под профессиональным обучением по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих понимается профессиональное обучение лиц, ранее не имевших профессии рабочего или должности служащего.

Под профессиональным обучением по программам повышения квалификации рабочих и служащих понимается профессиональное обучение лиц, уже имеющих профессию рабочего, профессии рабочих или должность служащего, должности служащих, в целях последовательного совершенствования профессиональных знаний, умений и навыков по имеющейся профессии рабочего или имеющейся должности служащего без повышения образовательного уровня (часть 4 статьи 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ).

На основании части 6 статьи 73 указанного Федерального закона, профессиональное обучение осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в учебных центрах профессиональной квалификации и на производстве.

Частями 1 и 2 статьи 91 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ установлено, что образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Разделом 1 Методических рекомендаций «Подготовка и аттестация водителей и руководителей подъездом (отъездом) спецмашин к воздушным судам и соблюдению правил движения спецмашин на перроне аэродрома», утвержденного заместителем руководителя Росавиации Федерального агентства воздушного транспорта министерства транспорта Российской Федерации от 05 июня 2017 года № № (далее – Методические рекомендации) определено, что они разработаны в соответствии с пунктами 49, 54, 55, 56 Федеральных авиационных правил «Требования к операторам аэродромов гражданской авиации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие операторов аэродромов гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил», утвержденных приказом Минтранса России от 25 сентября 2015 года №, и устанавливают порядок подготовки водителей спецтранспорта и средств механизации (далее - спецмашины) для работы на различных типах спецмашин, и руководителей подъездом (отъездом) спецмашинами к воздушным судам (далее - ВС) при работе в контролируемой зоне аэродрома.

Пунктами 49, 54, 55 и 56 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что оператор аэродрома гражданской авиации: должен иметь квалифицированный персонал, необходимый для осуществления своей деятельности; дополнительно может привлекать для осуществления своей деятельности персонал, имеющий компетенцию, соответствующую выполняемой работе; обеспечивает техническую подготовку работников с целью формирования у них знаний и навыков, проведение теоретических занятий, стажировки и проверки их знаний и навыков.

Программа подготовки персонала оператора аэродрома гражданской авиации состоит из первоначальной и периодической подготовки и предназначена для обеспечения подготовки и поддержания квалификации каждого работника оператора аэродрома гражданской авиации к выполнению возложенных на него обязанностей.

Теоретическая подготовка персонала оператора аэродрома гражданской авиации осуществляется в образовательных учреждениях, в учреждениях, осуществляющих повышение квалификации лиц авиационного персонала, или в порядке индивидуальной подготовки у специалистов, обладающих необходимой квалификацией.

Оператор аэродрома гражданской авиации разрабатывает и выполняет программу подготовки персонала, обеспечивающую получение знаний и навыков работниками организации, необходимых для выполнения заявленных (разрешенных) видов работ, и включающую процедуру подтверждения получения указанных знаний и навыков; документирует прохождение подготовки ее работниками с указанием объема и существа подготовки, даты ее начала, продолжительности и места проведения подготовки.

Содержание раздела 2 Методических рекомендаций, утвержденного заместителем руководителя Росавиации Федерального агентства воздушного транспорта министерства транспорта Российской Федерации от 05 июня 2017 года № № определяет требования к подготовке водителей, которые включают в себя следующие процедуры: теоретическая подготовка, практическая стажировка, проверка знаний и принятие зачетов, допуск водителей к самостоятельной работе (пункт 2.2).

Пунктами 2.5 – 2.7 Методических рекомендаций закреплены требования к лицам, осуществляющим обучение и требования к материально-техническому оснащению:

практическая стажировка проводится под руководством опытных водителей-наставников, назначаемых приказом оператора аэродрома и (или) операторов по наземному обслуживанию (каждый для своего юридического лица);

водители-наставники имеют право стажировать водителей только на тех типах (марках) спецмашин, на которых они сами допущены к работе и о чем имеется соответствующая запись в их талонах на право вождения спецмашин по аэродрому;

стажировка водителей спецмашин проводится водителями-наставниками и на спецмашинах служб спецтранспорта и аэродромной службы оператора аэродрома. При отсутствии в указанных службах оператора аэродрома необходимых типов (марок) спецмашин и соответствующих водителей-наставников стажировка водителей может проводиться водителями-наставниками и на спецмашинах операторов по наземному обслуживанию;

в случае поступления на оснащение оператора аэродрома (оператора по наземному обслуживанию) нового типа (марки) спецмашины, ранее не эксплуатировавшейся в аэропорту и отсутствия на нее подготовленного водителя-наставника, водители операторов аэродрома могут быть подготовлены для работы на аэродроме, либо специалистом (водителем) завода - поставщика спецмашины, либо в другом аэропорту, где данный тип спецмашин эксплуатируется.

На основании пункта 2.9 Методических рекомендаций сведения о прохождении водителем теоретической подготовки и практической стажировки заносятся в лист стажировки после окончания каждой рабочей смены, лицами их проводившими, с удостоверением соответствующими подписями.

Проанализировав положения пунктов 2.2, 2.4-2.7, 2.9 Методических рекомендаций, определяющих структуру подготовки водителей и ее содержание, предъявление требований к лицам, осуществляющим обучение и к материально-техническому оснащению, индивидуального учета обучения, а также проверку знаний после окончания обучения, министерство образования Сахалинской области дало разъяснение о наличии в деятельности Общества признаков образовательной, подлежащей лицензированию деятельности, что согласуется с вышеприведенными положениями Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

При этом, оспариваемое письмо содержит указание на то, что деятельность по проверке теоретических знаний и практических навыков Обществом образовательной программой не является.

Таким образом, содержание оспариваемого письма министерства образования Сахалинской области соответствует действительному смыслу разъясняемых в нем нормативных положений.

В письме воспроизведено содержание положений Федеральных законов от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ и от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ в редакции, не влияющей на сущность и понимание разъясняемых правовых норм, в связи с чем письмо нельзя считать выходящим за рамки адекватного истолкования положений законодательства и влекущим изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Системное толкование части 1 статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Положения о министерстве образования Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 23 июля 2014 года № позволяют суду прийти к выводу о том, что министерство образования Сахалинской области не обладает правом принятия актов, обладающих нормативными свойствами по вопросам, касающимся переданных полномочий Российской Федерацией.

Суд полагает, что оспариваемое письмо имеет информационно-разъяснительный характер и не препятствуют субъекту данных общественных отношений руководствоваться нормами законодательства Российской Федерации в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в письме. Прав, свобод и законных интересов АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» письмо не нарушает.

Факты, указывающие на применение письма в отношении Общества в качестве акта, имеющего нормативные свойства, отсутствуют.

По смыслу законоположений, закрепленных в статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть», акт, разъясняющий действующее законодательство, может быть предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учетом отдельных особенностей, если данный акт: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделенными государственными властными полномочиями; не носит индивидуального характера, т.е. содержащиеся в нем разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определенных лиц в конкретных случаях; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений) и их должностных лиц, которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым ему их вышестоящим органом, организацией; обладает нормативными свойствами, т.е. устанавливает (изменяет, отменяет) рассчитанные на многократное применение правила, обязательные для неопределенного круга лиц - участников регулируемого разъясняемой нормой правоотношения, оказывая тем самым общерегулирующее воздействие на общественные отношения; содержит разъяснения, выходящие за рамки адекватного (совпадающего, тождественного) истолкования (интерпретации) положений законодательства и влекущие изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое письмо, направленное в ответ на обращение конкретного юридического лица, не введено в качестве общеобязательных правил, распространяющихся на неопределенный круг лиц и рассчитанных на многократное применение и не позволяет применить его в качестве обязывающего предписания общего характера.

Поскольку письмо министерства образования Сахалинской области не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, на основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 177-180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Аэропорт Южно-Сахалинск» о признании недействующим письма министерства образования Сахалинской области от 12 октября 2018 года № № отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда принято 21 декабря 2018 года.

Судья Сахалинского областного суда Качура И.О.