Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже административное дело по административному иску ФИО1 к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области об оспаривании нормативного правового акта,

у с т а н о в и л:

ФИО1 обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным Приказ Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области №71-01-07/151 от 27.07.2016 года «Об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Курганная группа 1 у пос. Безбожник Новоусманского района», ссылаясь на нарушение оспариваемым приказом его прав собственника земельных участков, расположенных в утвержденных границах территории объекта культурного наследия, и на несоблюдение Управлением установленного порядка и процедуры принятия нормативного правового акта, порядка и процедуры выявления объекта культурного наследия (т. 1 л.д. 3-11, 94-102).

В ходе подготовки дела к судебному разбирательству административный истец неоднократно уточнял основания заявленного иска (т. 2 л.д. 82-86, 103-109), указывая на несоблюдение административным ответчиком требований п. 3 ст. 3.1, пунктов 14,16 ст.16.1, пунктов 1, 2, 3, 8,14 ст. 18, п.3 ст. 20, ст. 29, пунктов 1, 2, 11 ст. 45.1 ФЗ от 25.06.2002 N 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; Методики определения границ территории объектов археологического наследия, рекомендованной к применению Письмом Минкульта РФ от 27.01.2012 г № 12-01-39/05-АБ; п.5, п.5.1 Приказа Министра культуры РФ № 1745 от 04.06.2015г. «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия»; пункта 5 ст. 16.1 Ф3-315 от 22.10.2014 г.; пункта 18 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утверждённого Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982г. № 865; требований об учете объектов согласно пунктам 10, 11, 12, 14, 15, 16, 20, 21, 22 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203; п. 5 Порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состава сведений, включаемых в данный перечень, утвержденного Приказом Минкультуры России от 02.07.2015 № 1907; а также п. 17, ст.11.3, ст. 11.11, 20, п. «д» ст. 16, п.29 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.07.2009 N 569; ст. 8 Закона Воронежской области «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры в Воронежской области» № 120-ОЗ от 27.10.1999 г.; акт принят без учета Постановления № 510 от 18.04.1994 г. администрации Воронежской области; вопреки Положениям о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденных постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук РАН от 27.11.2013 № 85.

Административный истец утверждал об отсутствии правовых оснований для включения объекта «Курганная группы 1 у пос. Безбожник» в обозначенных границах в Перечень выявленных объектов культурного наследия Воронежской области и для издания Приказа №71-01-07/151 от 27.07.2016г., так как:

- выявление данного объекта в обозначенных границах проводилось незаконно (без Открытого листа);

- историческая и культурная ценность не была определена, историко- культурная экспертиза в соответствии с законами и подзаконными актами СССР и Российской Федерации не проводилась;

- правоустанавливающие решения государственных и местных органов власти, органов охраны культурного наследия о включении «Курганной группы 1 у пос. Безбожник» в Перечень выявленных объектов культурного наследия не принимались;

- обязательный учёт, регистрация и охрана «Курганной группы 1 у пос. Безбожник» в соответствии с законами и подзаконными актами СССР и Российской Федерации не проводились.

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель адвокат Главатских О.Р., участвующий по делу на основании ордера, поддержали заявленные требования и приведенные к ним основания.

Представитель административного ответчика Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области ФИО2 возражала против удовлетворения заявленного административного иска, указав, что нормативный правовой акт принят государственным органом в пределах предоставленных законом полномочий и с соблюдением требований законодательства, имеющего высшую юридическую силу.

Прокурор Сергеева О.А. посчитала заявленный административный иск необоснованным и просила отказать в его удовлетворении.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора, суд не усматривает оснований к удовлетворению заявленных требований.

Согласно положениям статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам.

На основании представленных копий свидетельств о регистрации права, выданных 20 декабря 2011 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области, судом установлено, что административный истец ФИО1 является собственником земельных участков, расположенных по адресу: Воронежская область, Новоусманский район, с. *:

ул. *, кадастровый номер (*),

ул*, кадастровый номер (*),

ул. *, кадастровый номер (*),

ул*, кадастровый номер (*),

ул. *, кадастровый номер (*),

ул. *, кадастровый номер (*)

ул. *, кадастровый номер (*),

ул*, кадастровый номер (*),

ул. *, кадастровый номер (*),

а также участков с кадастровыми номерами (*), (*), категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства (т. 1 л.д. 40-72).

01 июля 2013 года администрацией Новоусманского муниципального района Воронежской области административному истцу ФИО1 выдано разрешение на строительство индивидуального жилого дома, расположенного по адресу: Воронежская область, Новоусманский район, село *.

27.07.2016 года Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области издан Приказ №71-01-07/151 от «Об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Курганная группа 1 у пос. Безбожник Новоусманского района», в приложении к которому приведено текстовое описание границ территории выявленного объекта культурного наследия (пункт 1), схема границ территории выявленного объекта культурного наследия (пункт 2), координаты поворотных точек границ территории выявленного объекта культурного наследия (пункт 3), а также режим использования территории выявленного объекта культурного наследия (пункт 4), согласно которому разрешается:

- благоустройство территории выявленного объекта культурного наследия, направленное на сохранение, использование и популяризацию выявленного объекта культурного наследия;

- деятельность научно-исследовательских организаций, связанная с проведением археологических исследований и научным изучением выявленного объекта культурного наследия, осуществляемая в рамках действующего законодательства;

- мероприятия по консервации и музеефикации объектов археологического наследия, а также другая деятельность, необходимая для обеспечения сохранности выявленного объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении по согласованию с государственным органом охраны объектов культурного наследия;

- популяризация выявленного объекта культурного наследия путем включения его в экскурсионные и туристские маршруты в качестве объекта показа;

- организация и/или установка информационных знаков;

- организация обеспечения в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» доступа граждан к выявленному объекту культурного наследия;

- проведение мероприятий по мониторингу выявленного объекта культурного наследия.

Запрещается:

- осуществление всех видов хозяйственной и строительной деятельности, способных привести к разрушению или уничтожению выявленного объекта культурного наследия;

- осуществление хозяйственной деятельности, связанной с производством земляных работ и капитальным строительством, без предварительного проведения мероприятий по обеспечению сохранности выявленного объекта культурного наследия;

- строительство инженерных сооружений и коммуникаций без предварительного проведения мероприятий по обеспечению сохранности выявленного объекта культурного наследия;

- нарушение дернового слоя и выемка грунта, за исключением деятельности, связанной с археологическими исследованиями, а также деятельности, направленной на сохранение и научное изучение выявленного объекта культурного наследия;

- проведение археологических полевых работ на территории выявленного объекта культурного наследия без наличия у исследователя разрешения (открытого листа), выданного соответствующим государственным органом охраны объектов культурного наследия;

- применение металлодетекторов, георадаров и других средств приборного поиска, направленных на выявление и сбор археологического материала, без наличия у исследователя разрешения (открытого листа), выданного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия;

- несанкционированное размещение отходов производства и потребления;

- размещение рекламы.

А также приведены особые условия о том, что осуществление археологических раскопок возможно в исключительных случаях только после научного обоснования необходимости проведения исследований и на основании разрешения (открытого листа), выданного соответствующим государственным органом охраны объектов культурного наследия (т. 1 л.д. 121-122, 123-126).

Из схемы (карты) с нанесением границ территории объекта культурного наследия с привязкой к местности, выполненной кадастровым инженером ФИО3 26 мая 2016 года, усматривается, что в пределах утвержденных границ территории выявленного объекта культурного наследия находятся земельные участки, принадлежащие административному истцу на праве собственности (т. 1 л.д. 227-229).

Соответственно, на принадлежащие административному истцу земельные участки распространяются ограничения, установленные оспариваемым Приказом по использованию территории выявленного объекта культурного наследия.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении судом административного дела об оспаривании нормативного правового акта, помимо нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, подлежат выяснению обстоятельства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя эти обстоятельства, суд учитывает, что в соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в настоящее время регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №73-ФЗ).

В соответствии со ст. 9.2 названного Федерального закона № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением, государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

В силу пункта 5 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

Управление по охране объектов культурного наследия Воронежской области (далее - Управление) является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональным органом охраны объектов культурного наследия), в том числе в части исполнения полномочий, переданных Российской Федерацией в отношении объектов культурного наследия, а также обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики в сфере охраны объектов культурного наследия.

Управление создано в соответствии с указом губернатора Воронежской области от 10.03.2015 года № 89-у «Об оптимизации структуры органов исполнительной власти» и зарегистрировано в качестве юридического лица 29 апреля 2015 года. Согласно данному Указу губернатора Управление является правопреемником департамента культуры Воронежской области в отношении объектов культурного наследия.

В соответствии с п. 3.1.9 Положения об управлении по охране объектов культурного наследия Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 13.04.2015 № 275 (далее - Положение) управление утверждает границы территории выявленного объекта культурного наследия.

Согласно п. 3.3.7 Положения и статье 44 Устава Воронежской области управление правомочно издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов.

В силу ст. 3 Закона Воронежской области от 01.02.1995 № 11-ОЗ «О нормативных правовых актах Воронежской области» процедура подготовки, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов Воронежской области определяется органами государственной власти Воронежской области самостоятельно.

В соответствии с приказом Управления от 29.06.2015 № 71-01-05/2 проект оспариваемого нормативного правового акта был размещен на Портале органов государственной власти Воронежской области для проведения независимой антикоррупционной экспертизы на 5 рабочих дней. Утвержденный приказ направлен в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области и прокуратуру Воронежской области 05.08.2016 года, а также прошел процедуру регистрации, предусмотренную Положением о ведении регистра нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области, утвержденным постановлением Правительства Воронежской области от 03.03.2016 г. № 122 «О регистре нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области», в результате которой 03.08.2016 года приказу присвоен регистрационный номер № 150.

В соответствии со ст. 10 Закона Воронежской области от 01.02.1995 № 11-ОЗ «О нормативных правовых актах Воронежской области», ст. 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 № 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» оспариваемый Приказ официально опубликован 04.08.2016 в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvm.ru) номер опубликования 360620167167, адрес официального опубликования http://pravo.govvrn.ru/?q=node/7473.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый Приказ издан правомочным органом в предусмотренных законом форме и виде, опубликован в установленном порядке и является действующим.

Проверяя соответствие оспариваемого Приказа нормативным правовым акта, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание, что положениями ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия).

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

При этом данным Федеральным законом впервые в статье 3.1 введены требования об установлении границ территории выявленного объекта археологического наследия.

Согласно ст. 3.1 названного Федерального закона, территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3).

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 настоящей статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).

Судом установлено, что до настоящего времени законодательством Воронежской области не установлен порядок утверждения границ территории выявленного объекта культурного наследия актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

При таком положении не имеется оснований считать, что оспариваемый Приказ Управления не соответствует требованиям регионального законодательства.

Вместе с тем, суд приходит к выводу, что приведенным выше требованиям пунктов 5 и 7 ст. 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ оспариваемый нормативно-правовой акт соответствует, поскольку он содержит текстовое и графическое описания границ территории выявленного объекта культурного наследия, схему границ территории выявленного объекта культурного наследия, координаты поворотных точек границ территории выявленного объекта культурного наследия и режим использования территории выявленного объекта культурного наследия, предусмотренный статьей 5.1 Федерального закона.

Требования п. 3 ст. 3.1 закона, а также пункта 3.1 Приказа Минкультуры России от 04.06.2015 № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» о необходимости при установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия основываться на результатах археологических полевых работ, также были соблюдены административным ответчиком при издании оспариваемого приказа.Так, судом установлено, что памятник археологии «Курганный могильник 1 у с. Безбожник Новоусманского района» выявлен впервые в 1981 г. в ходе археологической экспедиции Воронежского государственного университета под руководством ФИО4. Разведка была проведена на основании разрешения (открытого листа) № 608, выданного Институтом археологии АН СССР. Первый экземпляр «Отчёта о проведённой разведке по р. Хава и р. Усманка на территории Воронежской области в 1981 году» хранится в архиве Института археологии РАН (г. Москва), архивный номер Р-1, № 8612, выдержка из которого представлена административным ответчиком в материалы дела. По данным отчёта 1981 года могильник состоял из шести насыпей (т. 2 л.д. 153-158).

В июле 2014 года сотрудниками автономного учреждения культуры Воронежской области «Государственная инспекция историко-культурного наследия» в рамках выполнения работ по государственному заданию Учредителя были проведены работы по уточнению учетных данных памятника археологии, в том числе границ территории (т. 1 л.д. 217-234).

Археологические полевые работы проводились на основании разрешения (открытого листа) № 440, выданного Министерством культуры Российской Федерации ФИО5 (т.1 л.д. 231). По данным археологических исследований ФИО5 составлен отчет о наличии памятника археологии в описанных им границах, а также уточнен количественный состав курганных насыпей в числе пятнадцати насыпей.

Довод административного истца о том, что в нарушение предписаний Методики определения границ территории объектов археологического наследия, рекомендованной к применению Письмом Минкульта РФ от 27.01.2012 г № 12-01-39/05- АБ, и Положения о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденных постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук РАН от 27.11.2013 № 85, перед началом работ исследуемый участок не был должным образом очищен, не свидетельствует о недостоверности заключения ФИО5, поскольку подготовленный им научный отчёт по результатам археологических исследований прошёл научное рецензирование и утвержден решением Отдела полевых исследований Института археологии РАН (т. 2 л.д. 52-64, 65, 66).

Координаты характерных поворотных точек границ территории объекта культурного наследия «Курганный могильник 1 у с. Безбожник Новоусманского района» определены кадастровым инженером ФИО3, имеющим соответствующий квалификационный аттестат и состоящей в штате областного государственного бюджетного учреждения Воронежской области «Управление природных ресурсов» (ОГБУ «Природные ресурсы»), - организации, имеющей лицензию на осуществление геодезических и картографических работ федерального значения № 36-00008Ф (т.1 л.д. 219, 232-233, 234).

В ходе судебного разбирательства административным истцом ФИО1 было заявлено о недостоверности, фальсификации, недопустимости доказательства – копии разрешения (открытого листа) № 608, выданного на имя ФИО4, представленного Федеральным государственным учреждением науки Институтом археологии Российской академии наук по запросу административного ответчика, и назначении по данному документу судебной технической экспертизы.

Определением суда в удовлетворении заявленного ходатайства было отказано.

Как усматривается из сопроводительного письма ФГБУН Институт археологии РАН от 17.04.17 №14102/281.6-714 о направлении копии документа, оно подписано заместителем директора института, то есть лицом, занимающим руководящую должность. Копия открытого листа изготовлена посредством цветного сканирования документа. Само по себе то обстоятельство, что копия документа заверена печатью отдела кадров института, не свидетельствует о несоблюдении требований законодательства о заверении копий документов, находящихся на хранении в учреждении.

При исследовании документа визуально определяется, что на первой странице бланка открытого листа в левом верхнем углу под изображением углового штампа Ордена Трудового Красного знамени Института археологии Академии науки СССР указана дата «29» июля 1982 г.», выполненная машинописным текстом. В то же время в правом верхнем углу имеется отметка «Действительно по 1 января 1982 г.», где цифры «82» выполнены машинописным текстом. Далее по тексту следует, что открытый лист имеет № 608, выдан он ФИО4 на право производства археологических разведок в Верхнехавском и Новоусманском районах Воронежской области, указаны условия выполнения работ. Документ подписан директором института и заведующим отделом полевых исследований, заверен печатью института археологии Академии наук СССР.

На второй странице документа имеется штамп Министерства культуры РСФСР следующего содержания: «Настоящий открытый лист № 608, выданный институтом Археологии АН СССР «29» июля 1981 г. по форме №2 зарегистрирован в отделе охраны памятников «30» июля 1981 г.». Записи в штампе «608», «29 июля», «81», «2», «30 июля», «81» выполнены рукописным способом. Информация, указанная в штампе, заверена подписью начальника отдела охраны памятником и печатью.

Далее имеются подписи зав. отделами культуры исполкомов Верхнехавского и Новоусманского районных Советов народных депутатов Воронежской области, заверенные соответствующими печатями.

Оценивая представленный документ по правилам ст. 84 КАС РФ, суд приходит к выводу, что он подтверждает с достоверностью обстоятельство выдачи ФИО4 открытого листа № 608 в дату 29 июля 1981 года.

Указание в дате выдачи открытого листа на 1982 год суд расценивает как допущенную описку.

Этот вывод следует из совокупности исследованных судом доказательств: указания срока действия открытого листа – до 1 января 1982 года, сведений из штампа о его регистрации в Министерстве культуры РСФСР, содержания сопроводительного письма ФГБУН Институт археологии РАН от 17.04.17 №14102/281.6-714 о направлении копии документа, выдержки из научного отчета ФИО4, сведений о его регистрации в Институте археологии РАН, а также из переписки административного истца с ФГБУН Институт археологии РАН, представленной им в материалы дела.

Вопреки доводам административного истца, вписанные от руки записи в штампе Министерства культуры РСФСР о регистрации открытого листа «608», «29 июля 81», «2», «30 июля 81» визуально по размеру, наклону, стилю написания, форме, не отличаются друг от друга, не имеют исправлений и не вызывают сомнений.

Содержание открытого листа, в том числе на 2-ой его странице, не противоречит требованиям Постановления Совмина СССР от 14.10.1948 № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры».

При этом судом признаются несостоятельными доводы административного истца о том, что на копии открытого листа № 608, приложенного к копии акта государственной историко-культурной экспертизы, представленной ответчиком в суд 17 мая 2017 года и размещённой на сайте Министерства культуры РФ 28.04.2017г., на второй его странице не читаются ни штампы, ни печати, ни текст. Количество оттисков печатей на представленной административным ответчиком копии и копии, приложенной к акту экспертизы, не совпадают, их меньше.

Суд принимает во внимание, что приложенные к акту экспертизы и размещенные на сайте Министерства культуры копии открытого листа изготовлены с применением иных электрографических технических средств в черно-белом варианте и имеют худшее качество по сравнению с отсканированной цветной копией. Само по себе то обстоятельство, что на них визуально не определяется содержание 2-ой страницы документа, не свидетельствует о порочности цветной копии открытого листа, представленного по запросу административного ответчика сопроводительным письмом ФГБУН Институт археологии РАН от 17.04.17 №14102/281.6-714.

Доводы административного истца о том, что в нарушение § 9 Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совмина РСФСР от 28.05.1949 № 373, открытый лист незаконно выдан ФИО6, не являвшемуся специалистом в области археологии, суд признаёт несостоятельными, поскольку подготовленный в 1982 году ФИО6 отчет по результатам археологических работ был принят и утвержден Институтом археологии АН СССР.

Таким образом, суд приходит к выводу, что требования пункта 3 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ о необходимости при установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия основываться на результатах археологических полевых работ, были соблюдены административным ответчиком при издании оспариваемого приказа.

При этом суд не принимает во внимание доводы административного иска о результатах проводившегося в 2009 г. исследования археолога Госинспекции ОИКН ВО ФИО7, поскольку, как пояснили стороны, его исследование проводилось на основании гражданско-правового договора с собственником земельных участков, без получения открытого листа.

Оспаривая нормативный правовой акт, административный истец ФИО1 указал на отсутствие правовых оснований считать объект культурного наследия выявленным, ссылаясь на нарушение законодательства, регулирующего порядок учета и взятие под государственную охрану объекта культурного наследия.

Вместе с тем, выявление объекта культурного наследия является стадией, предшествующей определению его исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, и государственному учету памятников истории и культуры.

Этот вывод следует из содержания ст. 6 Федерального закона ФЗ-73, согласно которой под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Совокупный анализ приведенной нормы с содержанием действовавших ранее нормативных правовых актов: § 4 Постановления Совмина РСФСР от 28.05.1949 № 373 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР», ст. 9 Закона СССР от 29.10.1976 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», ст. 16 Закона РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», пунктов 13, 15, 18 Постановления Совмина СССР от 16.09.1982 N 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры», пунктов 9, 12, 13, 15, 16, 20, 21 Приказа Минкультуры СССР от 13.05.1986 № 203 «Об утверждении «Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», ст. 8, 9 Закона Воронежской области от 27.10.1999 № 120-II-ОЗ «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры в Воронежской области», - подтверждает изложенный вывод суда.

В этой связи доводы административного иска о несоблюдении органом охраны объектов культурного наследия законодательства, регулирующего порядок составления учетных документов (актов, учетных карточек и паспортов объектов культурного наследия) и ведения государственных списков недвижимых памятников (объектов культурного наследия), порядка и сроков проведения государственной экспертизы определения его исторической ценности не имеют правового значения для оценки нормативного правового акта государственного органа об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия.

Порядок выявления объектов культурного наследия урегулирован статьей 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ, согласно пункту 16 которой работы по выявлению объектов археологического наследия осуществляются в соответствии со статьей 45.1 настоящего Федерального закона.

В силу положений пунктов 1, 2 ст. 45.1 Федерального закона № 73-ФЗ работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия, включая работы, имеющие целью поиск и изъятие археологических предметов (далее - археологические полевые работы), проводятся на основании разрешения (открытого листа), выдаваемого сроком не более чем на один год федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения Российской академии наук.

Согласно пункту 16 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ, объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения лицом, получившим разрешение (открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

На основании пунктов 14, 15 ст. 45.1 названного Федерального закона основным документом, представляющим результаты проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом), является научный отчет о выполненных археологических полевых работах, который подлежит передаче исполнителем археологических полевых работ на хранение в Архивный фонд Российской академии наук.

Как установлено судом, по результатам проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом) в 1982 году и в 2014 году соответственно ФИО4 и ФИО5 были подготовлены научные отчеты о выполненных археологических полевых работах, принятые Институтом археологии.

При этом действовавшие в период проведения ФИО4 археологических работ Закон РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», а также Постановление Совмина СССР от 14.10.1948 № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры» и Постановление Совмина РСФСР от 28.05.1949 № 373 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР» не устанавливали какой-либо специальной нормы, предусматривающей подтверждение статуса выявленного памятника археологии и утверждение его территории каким-либо нормативно - правовым актом.

Отсутствие сведений о включении спорного объекта культурного наследия в списки памятников культуры, подлежащих государственному учету и охране, предусмотренные постановлениями Советов министров СССР и РСФСР, не свидетельствует о том, что его нельзя считать выявленным.

В соответствии со ст. 47 названного выше Закона РСФСР от 15.12.1978 года единственным условием для выявления и фиксации памятников археологии являлось наличие у исследователя разрешения (открытого листа) и, соответственно, дальнейшее их включение в научный отчёт.

Ведение списков вновь выявленных памятников истории и культуры было закреплено только в 1986 году Приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 № 203, которым утверждалась Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры.

Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

Таким образом, единственным источником сведений о выявленных до 1986 года памятниках археологии являлись научные отчёты об археологических исследованиях, направляемые в Институт археологии АН СССР, и в связи с этим такие отчёты являлись основанием для того, чтобы считать памятники археологии вновь выявленными памятниками истории и культуры.

Как установлено судом, вышеуказанный научный отчёт ФИО4 был утверждён Институтом археологии АН СССР как высшей экспертной организацией.

В дальнейшем пунктом 4 статьи 64 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который вступил в силу 29 июня 2002 года, было установлено, что объекты, являвшиеся на день вступления в силу Федерального закона № 73-ФЗ вновь выявленными памятниками истории и культуры на основании Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесены к выявленным объектам культурного наследия с последующим переоформлением документов, предусмотренных статьей 17 Федерального закона № 73-ФЗ, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Однако такой порядок не был установлен Правительством Российской Федерации, а с 22 января 2015 года вступила в силу новая редакция Федерального закона № 73-ФЗ, принятая Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На основании п. 1 ст. 17 Федерального закона от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», объекты, являющиеся на день вступления в силу названного Федерального закона выявленными объектами культурного наследия, отнесены к выявленным объектам культурного наследия, включенным в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Таким образом, согласно действующему законодательству РФ на момент издания оспариваемого приказа «Курганная группа 1 у пос. Безбожник Новоусманского района» являлась выявленным объектом археологического наследия и в силу закона признавалась включенной в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Воронежской области.

Результатом организованного в 2016 году государственным органом охраны объектов культурного наследия Воронежской области проведения государственной историко-культурной экспертизы является положительное заключение эксперта для включения объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) РФ, в виду обладания объектом историко-культурной ценностью и особенностями (предметом охраны), являющимися основанием для включения в реестр. Акт историко-культурной экспертизы в настоящее время проходит процедуру проверки в Министерстве культуры РФ и 28 апреля 2017 года размещен на сайте для общественного обсуждения в порядке ст. 32 Федерального закона № 73-ФЗ.

Однако проверка обоснованности заключения историко-культурной экспертизы не входит в предмет обсуждения по заявленным административным требованиям, поскольку названное заключение не являлось основанием для принятия государственным органом оспариваемого приказа.

Обсуждая доводы административного иска об ограничении права ФИО1 по пользованию и распоряжению земельным участком, на котором располагается объект археологического наследия, в соответствии с разрешенным использованием, суд учитывает, что особенности владения, пользования и распоряжения объектом археологического наследия и земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, установлены ст. 49 Федерального закона № 73-ФЗ. Согласно названной правовой норме, в случае, если в пределах земельного участка или водного объекта обнаружен объект археологического наследия, со дня обнаружения данного объекта археологического наследия собственник земельного участка или водного объекта либо пользователь им владеет, пользуется или распоряжается такими земельным участком или водным объектом с соблюдением условий, установленных настоящим Федеральным законом для обеспечения сохранности выявленного объекта культурного наследия (пункт 1). Объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно (пункт 2). Объекты археологического наследия, а также все археологические предметы, залегающие на поверхности земли, в земле или под водой, находятся в государственной собственности (пункт 3).

Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установлены в статье 5.1 Федерального закона.

В соответствии ч. 7 ст. 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 настоящего Федерального закона.

Таким образом, оспариваемый приказ Управления не ограничивает право административного истца по владению и распоряжению земельным участком, на котором расположен объект археологического наследия. А введенное ограничение (обременение) права по использованию земельного участка устанавливается с целью сохранения объектов археологического наследия и соблюдения требований, установленных законодательством в сфере охраны объектов культурного наследия.

Иное означало бы нарушение принципов защиты публичного интереса сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и защиты конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также права народа Российской Федерации на восстановление, сохранение и развитие историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый Приказ Управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит и не устанавливает ограничений права собственности административного истца, не предусмотренных законом.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного иска ФИО1 к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области о признании недействующим Приказа №71-01-07/151 от 27 июля 2016 г. «об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Курганная группа 1 у пос. Безбожник Новоусманского района», - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий: В.Е. Ракова